非经营性国有资产的性质和特征

在我国，一般从资产用途、性质以及其是否投入生产经营领域，将国有资产划分为经营性国有资产和非经营性国有资产。非经营性国有资产被认为是不直接参与生产与流通领域，不直接创造物质财富，不具有增值和积累功能，主要用于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察、社团及非政府组织等公共部门，即用于政府公共管理和为公共事业服务的资产，也可以称之为行政事业单位国有资产。其实，这种非经营性国有资产与经营性国有资产的区分是非常表面化的，因而不能很好地揭示非经营性国有资产的性质和特征。

法国著名法学家莫里斯·奥里乌指出：“现代公法将行政产业分为两部分，即公产与私产”，其中，“公产是一些须有公共保管与控制的……某些产业是否属于公产范畴的决定权并不在行政部门，其拥有的只是信用上的决定权”^[1]。而行政私产主要与国家增加财政收入来源的诉求有关。私产“尤其有税收作用，财产由所有者管理，其收入必须存入公共银行”^[2]。其他大陆法系国家，如日本与法国类似，把国有财产（类似于法国的行政产业）区分为国有行政财产和国有普通财产，前者类似于法国的“公产”，后者类似于法国的“私产”。“行政公产”（法国）或“国有行政财产”（日本）归公共所有、行政占有，行政运营拥有的只是“信用上的决定权”，类似于我国国有资产中的非经营性国有资产；而“行政私产”（法国）或“国有普通财产”（日本）类似于我国国有资产中的经营性国有资产。暂不考虑国家政权及社会性质的差异，在市场经济条件下，经营性的国有资产的运营可能在很大程度上是通过国有企业（具有公法人格的国家参与市场经济活动需要私法主体的“代位者”^[3]）服务于国家目标（当然包括增加财政收入的诉求）来运营的资产。经营性国有资产的监管也主要是围绕该种资产的保值和增值展开。但非经营性的国有资产（公产或国有行政财产）直接由行政、事业单位运营，而行政、事业单位是直接构成政府的要件，所谓非经营性国有资产的运营和监管按照什么原则来进行呢？既然“公产是一些须有公共保管与控制的……某些产业是否属于公产范畴的决定权并不在行政部门，其拥有的只是信用上的决定权”，那么，仅仅按照“非经营性”来定义并监管这一块庞大的资产就未免轻描淡写了。

如果考虑到我国国有经济即全民所有制经济的宪法解释，经营性国有资产通过国有企业运营当然需要反映全体国民福祉诉求的监管制度安排，这是一个已经为公众广泛关切的经济课题，也是监管制度创新非常活跃的领域；而所谓非经营性国有资产作为主要由政府行政事业单位在全封闭体制内运营的全民财产，源于每一个国民作为纳税人的“奉养”，如何基于全民“信用”托付，体现全体国民的福利权益，显然是一个并不比经营性国有资产监管更轻松的话题。

一般认为，非经营性国有资产主要用于为社会提供正常、安定、有序的社会秩序和经济发展环境，是国家行使社会管理职能、社会各项事业发展、建立和规范社会主义市场经济的物质保障。由于资产本身不具有增值和积累的功能，资产的消耗只能通过经营性国有资产的收益转移和财政预算支出弥补，而无需支付任何形式的占用费。行政事业单位非经营性国有资产的增量投入主要包括：财政拨款收入、上级补助收入、事业性收入、捐赠收入等。较之经营性国有资产，所谓非经营性国有资产具有以下几个特点：

第一，配置领域的非生产性。从社会范围来看，非经营性国有资产主要分布在党政机关、教育、文化、卫生等事业单位和各种社会团体中，以满足国家机器运转、公共管理和公益事业需要等社会效益为目标。非经营性的国有资产越多，意味着更多的经济资源投入非生产领域和更多的非生产领域就业，因而减少了生产性领域的投入，进而降低社会总产出水平。非经营性国有资产在数量和规模上以能为社会公众提供实时恰当的公共服务为限，不能过度膨胀。(www.xing528.com)

第二，服务的专属性。非经营性资产的使用以服务而不是以营利为根本目的，被视为资产的纯消耗过程，不直接带来货币化收益，不承担经营性资产的增值任务。但是，以车辆、房屋、建筑物、土地等形式存在的所谓的非经营性国有资产，却能够通过委托经营、出租、出借、联营等形式获取收益，甚至采用适当的形式，可以成为创新的投融资平台。非经营性国有资产可能具有很高的盈利能力，在缺少有效监管的条件下，就可能会被截留为部门所有，满足小集团利益。非经营性国有资产运营领域的腐败问题也可能更为隐蔽。例如，运营所谓非经营性国有资产的医院、学校、文艺院团等可能收益颇丰。

第三，非直接补偿性。非经营性国有资产的主要来源是政府拨款，其他途径包括政府划拨的土地使用权、社会捐赠的财产、文物等历史遗物、行政性收费和向消费者收费形成的资产等，一般不能通过经营活动直接弥补成本及获利。但由于监管漏洞，间接的、隐蔽的补偿及获利可能大量存在。同时，还有一些挂靠政府部门、行使部分政府职能的所谓事业单位也可以通过收费来维持运营。

第四，资产补充扩展的财政依赖性。非经营性国有资产一般不具有自我更新机制，而以财政拨款和资产划转为资产更新方式，与国家财政紧密相连。当然，我国非经营性国有资产运营中也出现过事业单位通过收费平衡收支，多退少补，与财政分账的情形。随着公共财政体制的确立和事业单位的改革，这种不正常的状况有所改善。

第五，占有、使用的公共性。非经营性国有资产的形成来源于纳税的非生产性投入，是社会公共产品的主要来源。公共产品具有非竞争性和非排他性，行政事业单位使用的非经营性国有资产具有公共产品性质而与某些非经营性国有资产目前归具体的行政事业单位占有和使用无关。