土地整治：从概念到实践

土地整治源于我国之前提出的土地整理的概念，1999年实施的《土地管理法》曾提到“国家鼓励土地整理”。后来陆续出现了很多概念，如土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等。2003年3月，国土资源部颁发的《全国土地开发整理规划（2001—2010）》，包含了土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。给出了相关的定义：土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。

直到2012年3月，新一轮《全国土地整治规划（2011—2015年）》经国务院批准正式颁布实施时，才选择了“土地整治”这一术语，并在概念上进行了统一。《全国土地整治规划（2011—2015年）》指出土地整治是对低效、空闲和不合理利用的土地进行综合整治，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称。土地整治要遵循坚持促进“三农”发展，坚持统筹城乡发展，坚持维护农民合法权益，坚持因地制宜、量力而行等基本原则。同时，《全国土地整治规划（2011—2015年）》还对土地整治的数量、质量和生态要求进行了统筹部署：“十二五”期间，全国土地整治将在补充160万公顷（2 400万亩）耕地的基础上，全面加强耕地质量建设，大规模建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。

随着以高标准基本农田为主的耕地质量建设提速，土地整治“数量、质量、生态”三位一体的理念逐渐明晰，土地整治实践中“质量”与“生态”要素的分量也越来越重。2013年我国建成的1亿亩高标准基本农田正是综合利用工程、生物等手段最大限度维护和修复农地生态景观，改善耕地生态系统。工矿废弃地复垦更是在地质环境修复、绿色矿山建设等领域发挥了不可替代的作用。土地整治重大工程和示范省建设则加大保水、保土、保肥“三保田”建设力度，着力改善土地生态，实现了生态安全和粮食安全的有机结合。盐碱地暗管改碱技术的研发与应用，同样是着眼于通过工程改造技术来改善土地生态。如宁夏重大工程共整治沙漠5.6万亩，治理盐碱地13.7万亩，项目区80%的农田得到保护；吉林重大工程完成了大面积盐碱地整治，实现了水稻连年丰收；陕西延安把土地整治与生态建设紧密结合，实行山上退耕还林，山下治沟造地，成效显著。(www.xing528.com)

可见，土地整治的功能也已不仅限于保护耕地与保障粮食安全，还承载着建设生态国土、统筹城乡发展、创新社会治理方式等重任，将在推进城乡要素平等交换、优化国土空间格局、促进生态文明建设、加强山水林田湖统一保护和修复中发挥更加积极作用。可以说，土地整治在我国全面转型升级的机遇期已经向“大国土、大整治”的国土综合整治，“数量、质量、生态”齐头并进的理念转变。在范围上，土地整治已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变；从内容上，已由以农用地整理为主，转向农用地、农村建设用地、城镇工矿建设用地、未利用地开发与土地复垦等综合整治活动。