我国认证认可制度存在的问题及优化方案

1.认证认可体制对政府公信力存在较大依赖性

认证认可制度对中国而言是一项“舶来品”，在该项制度导入中国特色的社会主义市场经济的过程中，必然存在着各种“水土不服”现象。由于市场秩序本身的自我纠错和市场主体的自我约束是不够的，不能完全依靠不受约束的市场自然形成认证认可市场秩序，并作为“看不见的手”发挥作用，因此我国认证认可发展过程中政府的作用是不可或缺的，我国认证认可事业具有政府主导的鲜明特征，认证机构跟政府之间又存在着千丝万缕的关系。形成鲜明对比的是，在认证认可已有百年发展历程的西方国家，政府的推动并不明显，例如美国高等教育认可制度直到二战后才开始有政府的介入，美国目前尚未形成全国统一的、有权威的认可组织；在认证发源地英国，也以民间机构负责为主，认证认可工作较为分散，英国政府唯一授权的国家认可机构直到1995年才成立。中西方两种认证认可发展各有利弊，西方国家虽然形成了一种有效的认证认可市场机制，但这个过程经历了上百年时间的不断纠错修正，最终也还是引入了政府规制措施；中国特色的社会主义市场经济发展历程不长，不可能等待几十年、上百年的时间自然形成认证认可机制而错失经济全球化发展的重大良机，构筑健康的认证认可市场秩序必然离不开政府的推动作用，政府主导为我国认证认可发展过程中最显著的特征之一，也贯穿于认证认可发展的全过程，认证认可发展一直依赖政府公信力。

引入政府规制推动认证认可事业发展，能够克服市场机制都存在的盲目性、自发性、滞后性等固有缺陷，大大地推动认证认可事业的快速发展。但认证认可本身是一种信任传递市场机制，政府主导下必然会导致影响市场效用发挥的一系列问题，认证认可的有效性也受到一定影响，认证过程规范有序性、认证结果的可信性和社会公信力、认证认可对市场资源的配置效用等方面都表现出对政府存在较大的依赖性。首先，在我国设立认证机构都必须要国家认证认可监督委员会的批准，市场相信认证的本质实际上是对认证机构背后的政府部门的信赖，是政府公信力的作用。其次，当前国内龙头型认证机构大都具有较强的官方背景，政府和这类认证机构之间也存在着利益和人脉关系，政府部门相对于认证机构来说保留了多数的“决策权”，也赋予了这类认证机构更大的政府公信力背书，实际上造就这类认证机构更强的市场先天优势，政府公信力支持是市场竞争格局的重要变量。最后，政府主导氛围下，“政府越位”现象不可避免，必然导致认证机构的独立性不强，市场机制的发挥受到制约等问题，当前理顺政府和市场的关系、发挥市场在资源配置中起决定性作用已经成为当前认证认可发展迫切需要解决的重点问题。

长期以来，无论是经济内循环还是对外贸易经济外循环，我国认证认可的效用都很大程度上依赖于政府公信力的背书。认证认可是国际贸易的通行规则，2003年我国颁布了«中华人民共和国认证认可条例»，我国认证认可开始走向市场化、国际化，出口商品监管中逐步推行采信第三方认证认可检验检测结果，借助广泛参与国际认证认可组织活动本土认证认可机构的国际认可度获得了一定的提升，也极大地促进了我国出口贸易的发展进步。然而，在促进对外贸易效用方面，依赖政府公信力成长起来的本土认证认可机构，对比独立运行于市场环境的外资认证认可机构，在海外市场信任传递效用上存在很大的不足，尤其面对有近百年发展历史的海外知名认证认可组织，本土认证认可机构的竞争力非常脆弱，很多国外大型卖场均指定SGS、BV等知名认证认可组织作为采信来源，本土认证认可机构面临巨大的挑战。因此，在当前经济全球化高度发展的情况下，无论是经济内循环还是外循环，都必须理顺政府和市场的关系、发挥市场在资源配置中起决定性作用，由政府主导转向市场主导的发展模式，营造公平、公正、公开的市场竞争环境，积极参与国际市场竞争，才能促进认证认可事业健康可持续发展。

2.认证认可法律法规体系不健全

我国认证认可事业发展起步晚，1978年9月我国正式加入国际标准化组织（ISO），1989年4月1日起施行的«标准化法»是我国对产品认证活动运行规范的第一部法律，经过30多年的发展，我国已逐步建立起了与中国特色社会主义市场经济发展需求基本相符、与国际规则相适应的认证认可法律法规体系，包括三个层面：一是法律层面，如：有«产品质量法»«标准化法»等；二是行政法规层面，如：«认证认可条例»；三是部门规章和地方性行政法规层面，如：«强制性产品认证管理规定»等。目前我国已有19部法律、17部行政法规明确写入了认证认可内容，有力保障了认证认可的有效性和公信力。然而，目前我国认证认可法律法规体系仍然不完善，与发达国家经历近百年完善的法律体系相比还有很大差距，很多都是以条例、规章、办法的形式存在，可操作性不强，还不能满足我国市场经济发展和国际贸易发展的全部需求。随着认证认可涉及领域的不断扩展，涉及法律内容亟待补充和升级，法律制度体系需要继续完善整合。

首先，认证认可相关法律法规的立法层次过低，缺乏统一协调的监督管理机制。目前我国认证认可现行法律法规大多数集中于规范性文件、部门规章和相关文件层面，尤其是涉及达到具体行业领域的相关法规方面，各部门在起草制定相应的法律文件时，难免会囿于部门利益，缺乏对立法实践的统筹考量，相关法规立法层次过低并各成体系，部分规定的内容过于笼统且操作性不强，未能从立法上明确相关制度的衔接转化问题，难以形成完整统一的法律框架，亦无法充分发挥其应有的法律支撑与保障作用。

其次，在认证认可的法律责任划分方面缺乏严格的、操作性强的法律。虽然我国的«认证认可条例»规定了“连带责任”，但对于何种条件下承担何种连带责任没有明确规定，加之缺乏划分认证机构和企业之间责任的标准和程序，导致实践中操作性不强，认证机构及相关机构的法律责任缺乏参考依据，认证机构很容易规避责任。例如：«认证认可条例»第六十二条仅规定认证机构应对其虚假认证结果和严重失实认证结果造成的损害“承担相应的赔偿责任”，但如何界定这一赔偿责任，又依据何种标准执行这一损害赔偿，却无相应具体的法律规定。只有法律责任到位，认证制度才能有效，认证认可法律问题涉及到认证活动到底能否发挥作用以及认证公信力保障的问题，但由于种种原因目前各种意见分歧很大，如何既明确又合理地界定认证机构的法律责任已成为当前认证认可发展中急需解决的重要问题。

最后，由于法律责任不明确，现有法律法规对于认证认可机构违法责任及惩罚机制的笼统规定，进一步增加了对认证认可组织的监管难度，降低了认证认可机构、实验室等的公信力。而且很多认证机构前身都是政府的一些职能部门或者是政府的附属机构，即在政府管理体制内又面对市场求生存，法律责任的界定更复杂，监督管理上可操作性难度更大。并且立法的缺失和制度设计的不足，使得认证认可领域的多元管理问题难以有效得到解决，更难以形成统一协调的监督管理机制，不能充分发挥统一的认证认可体系应有的效用。(www.xing528.com)

3.认证认可依据的标准体系亟需完善

标准体系建设是认证认可发展的前提和依据，认证机构对各类产品符合性评定必须以标准为依据，标准化建设发展水平决定了认证认可的实施应用水平和效用。自2001年国家标准化管理委员会成立以来，我国标准化事业快速发展，标准体系初步形成，应用范围不断扩大，水平持续提升，国际影响力显著增强，全社会标准化意识普遍提高。为加强管理，国家陆续发布了很多标准化相关重要法律法规，规范了我国标准化相关工作，然而与发达国家相比我国认证认可所依据的标准建设和发展明显落后。

首先，标准水平的先进性有待提升。目前我国的国家标准超过36900项，行业标准接近62300项，地方标准接近37900项，已经批准发布的国家标准中，采用国际标准和国外先进标准的有约10000项，采标率接近50%，但我国工业标准中仍有近70%低于国际和国外先进标准，监测标准低、检测方法手段不足，例如：闹得沸沸扬扬的麦乐鸡“橡胶门”事件，麦当劳方面声称，使用相关的两种添加剂符合中国现行国家标准，但是英国的麦当劳就没有发现这两种添加剂，因为英国的相关标准不允许添加这两种物质。同时，一些企业本身执行的质量标准及检验方式也不够精细、技术含量低，由此导致出口商品在技术指标上达不到发达国家市场准入要求，也无法达到各类国际认证所依据标准的符合性要求，易受制于各种技术性壁垒，质量事故风险较大。

其次，我国参与国际标准化活动的能力与发达国家相比还有一定差距。我国参与制定的国际标准数量和范围与发达国家相比差距巨大，在ISO和IEC制定的2万多个国际标准中，中国为主提出或主导制定的国际标准不到100项，在控制产业和技术、维护和提升国家竞争力、开拓全球市场，维护国家经济利益与安全等方面，我国参与国际标准化活动的水平和能力还有待提高。

最后，标准的适应性和有效性有待进一步提高。长期以来，由于标准立项过程的市场驱动机制不强，企业参与标准制定的意识较为淡漠，标准制修订过程缺乏开放性和透明性，标准实施状况反馈机制缺乏，致使标准不能与国际市场、全球经济发展相吻合，很多标准的检测指标要求低于国际先进标准要求，认证认可依据这样的标准必然缺乏海外市场公信力，认证认可的有效性必然大打折扣。

4.认证认可监管体制有待进一步完善

由于当前我国认证认可对政府公信力存在一定的依赖关系，认证认可市场秩序与政府监管有着密切的关系。然而，当前我国认证认可监管机制和法规体系仍然不健全，监管效率和效果不佳，政策连贯性和系统性不足，时常导致认证组织无可适从。由于监管机制不健全，执法环境不完善，导致市场准入没有有效运行，守法经营成本高、守法经营的竞争优势被掠夺，“市场失灵”时有发生，对认证认可的健康良性发展造成了极大的破坏。并且，政府在认证认可领域的公共权力使用不当也会极大影响认证认可的有效性；同时具有官方背景的认证机构面对市场利益的诱引，会在行业中对政府的“许可”进行寻租活动，造成市场机制不能有效运转，造成社会资源的浪费，还导致了腐败盛行，严重制约认证认可的效用发挥。近年来出现的“长春长生疫苗事件”“三鹿奶粉事件”等无一不是对认证认可有效性的沉重打击。

认证认可作为一种全球通行的质量管理市场机制，是国家质量治理治理体系的重要成分。当前我国质量治理模式，正由传统的“政府直接管理和抽验的监管模式”转向市场导向的认证认可模式，从直接监管转向采信第三方检测认证结果模式。因此，必须建立相对完善的市场导向作用下的政府监督机制，对认证认可业态实施有效监管，能提供及时的信息反馈、科学的风险预防，帮助认证企业灵活应对市场变化、遏制行业乱象、规避认证风险，进而防止“市场失灵”发生，促进认证认可业态健康可持续发展，保证认证认可机制发挥其应有的效能。目前，认证认可的政府监管色彩在强化，世界各国政府对认证认可的行政监督普遍加强，国家认可体系走向统一，监督管理制度趋于完善，这也反映出各国对认证认可行业的管理日益重视。