从指标到规划，完善城乡建设用地增减挂钩

湖北省是全国首批开展城乡建设用地增减挂钩试点省份之一。所谓增减挂钩，就是城镇新增的建设用地必须由乡村减少的建设用地来解决，只有将乡村减少的建设用地复垦为耕地，城镇才能依据复垦的耕地指标占用项目落地处的耕地，以确保耕地占补平衡。具体实施则是通过项目区内拆旧(主要拆的是农房)、建新及土地整理复垦(复垦的主要是宅基地)等措施，保证项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。而要保证耕地面积不减少、建设用地面积不增加的政策手段，就是由国土部下达一定数量、3年内必须归还的周转计划指标，通过城乡建设用地增减挂钩置换来完成。从2006年到现在，国家累计下达湖北省的挂钩周转指标达到30多万亩，居全国前列。

按照政策设计，挂钩试点工作的出发点是保护耕地和保障农民土地权益，目标是改善农村生产生活条件和统筹城乡发展。湖北省在开展增减挂钩工作中，将增减挂钩与实施以田、水、路、林、村综合整治为内容的农村土地整治、新型农村社区建设、土地流转、新型农业经营主体适度规模经营等结合在一起，整合增减挂钩周转指标收取的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费、出让增减挂钩节余周转指标的收益(湖北省规定每亩不低于10万元)、土地整治资金、各部门(农业、水利、林业、交通、财政、发改委等)涉农资金、新型经营主体投入资金、农民建新居投入资金等，促进了村容村貌的改变、现代农业的发展、农民生产生活质量的改善和收入的提高。在此过程中，农民得到的实惠主要有:搬进了质量更好的新居、享受社区基础建设成果和公共服务、增加的耕地面积重新承包给农户、流转土地给新型经营主体所得收入、以及各种形式增加的收入等。

由于增减挂钩试点仍然受到周转指标的约束和限制，远远不能满足湖北省的实际需要。2014年，湖北省在21个“四化同步”示范试点乡镇开展了全域增减挂钩试点，改变了以建设用地计划指标和增减挂钩周转指标管地，所有试点乡镇的建设用地，只要符合规划，就可以突破增减挂钩指标的限制，在各自乡镇全域范围内自行实施城乡建设用地增减挂钩平衡。这种由全域规划而不是由用地计划来管理土地的做法，符合市场在资源配置中起决定性作用的改革方向。而现行靠自上而下分配建设用地指标来管理土地的方式，无法真正反映土地供求关系，存在指标下达效率低下、实施成本高、违规违法严重等弊端，不符合市场对土地资源配置起决定性作用的改革方向，必须从根本上改变。虽然湖北省的做法遭到了国家土地督察武汉局的约谈，但由于21个试点乡镇只占湖北省千余个乡镇的2%，完全属于“局部试验、封闭运行、结果可控”，且基本做法没有突破耕地占补平衡的政策要求，代表了土地管理制度改革以规划管地的思路和方向，有效缓解了示范乡镇用地指标、耕地占补平衡、免缴新增建设用地有偿使用费和开发资金不足问题，释放了土地管理制度创新的改革红利，最后得到了国土部的默认。(www.xing528.com)

如位于枝江的示范试点乡镇安福寿镇通过全域增减挂钩，改变了农田破碎、农民出行不便的局面，实现了农田网格化、田间道路网格化的效果，满足了农业规模化经营、机械化作业的要求，打造了道路通畅、田块规整、灌溉自如、林网秀美、环境优良、人居和谐的现代农业和农村示范产业园区。并将产业园区打造成农民就业致富洼地，引进总投资15亿元的宇隆桃缘新村、总投资10亿元的东方年华生态园等一批精品现代农业项目，以项目带动土地流转，转移农民、富裕农民。项目区内农民的农田按照每年800元/亩、水面1200元/亩的标准流转给龙头企业，参与流转农户家庭成员多数被公司返聘继续从事农业生产，公司还给正式职工买了保险，参与土地流转的农户既有稳定的打工收入，又有逐年增长的土地租金收入，一个普通三口之家年收入达6万多元，是过去的3倍多。目前，园区常年用工4000人，季节性用工10000人，每年带动农民工创收2亿多元，连70多岁的老婆婆都能不时到园区打零工挣钱。