依法治贫：福建省在精准扶贫中的实践与思考

2014年中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，开启了中国法治建设的新时代。精准扶贫也应依法治贫。

当前在扶贫领域中，存在一些不按照法治思维办事的现象，如扶贫资金使用的随意性和贪污腐败，扶贫领域的不作为、扶贫信息的选择性公开等，这些行为在福建省部分地区仍然一定程度地存在，严重制约了扶贫成效。要完成脱贫攻坚的伟大历史使命，必须发挥法治在扶贫工作中的保障、引领和制约作用，做到扶贫有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

要依法治贫，首先要完善扶贫法律法规，保障扶贫各个环节和过程有法可依、有章可循。在我国，扶贫尚未正式立法，涉及扶贫开发工作的法律主要有《农业法》《公益事业捐赠法》《个人所得税法》《老年人权益保障法》《义务教育法》《社会救助暂行办法》等，规定过于分散，缺乏一个系统的扶贫法律。而且这些法律并非专门为扶贫而设，因而难以完全照顾到贫困者的需求。如《农业法》规定，国家鼓励社会资金投向农业，鼓励企业事业单位、社会团体和个人捐资设立各种农业建设和农业科技、教育基金，但缺乏具体的鼓励措施。因此，有学者建议从立法入手确保贫困人口获得更多的公共服务，同时使政府和社会机构对贫困人口更负责任，使贫困人口更多地参与政治进程和地方决策，特别是与他们自身发展相关的决策。^[10]结合前述问题，立法的核心是明确扶贫主客体及其权责关系，尤其因为扶贫涉及众多主体，而众多主体在扶贫中又有着不同的利益和目标，如政府追求扶贫成效，市场主体追求利润，贫困人口关注收入增加等，目标的不一致还可以导致各扶贫主体之间的矛盾和利益摩擦问题，因此需要用法治手段规范和调节扶贫各主体的权、责、利关系，使各主体之间能够权责明确、利益共享，走出一条相互合作、多方双赢的扶贫脱贫之路。此外，法律制度也应解决扶贫资源的统一管理问题。

地方性法规建设中，目前福建省及其下辖市区取得一定的成效，如2017年《福建省农村扶贫开发办法》等的出台，众多扶贫政策也起到了补充性的作用。但政出多门，相互间难以完全配套衔接。因此，要加强扶贫法制建设，提升扶贫制度的统一性和权威性，注重扶贫制度的前瞻性、统筹性，如消除贫困不能仅限于农村和农业发展的框架下展开，更多的是要融入城乡一体化的统筹中；不能仅仅限于解决当下的绝对贫困，还要顾及相对贫困、多维贫困等内容等。对于相关扶贫部门的扶贫政策，也要在构建部门协同帮扶机制的基础上，注重政策的配套衔接，充分发挥政策组合的效果。当然，相关制度或政策更要结合贫困户的致贫原因和当地的实际情况，将贫困人口的脱贫需求同帮扶政策匹配起来。完善扶贫法制还要创新扶贫制度。如目前《企业所得税法》规定企业发生的公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除捐赠数额，如果超出了法律规定的抵扣比例必须正常缴税，造成了捐赠主体税负的增加，不利于企业的扶贫参与。今后可考虑适当调整相关政策，进一步加大扶贫企业税收优惠力度，调动企业扶贫的积极性。(www.xing528.com)

依法治贫，还体现在有法必依、执法必严、违法必究等方面。如扶贫对象的认定须符合法定要求和程序，扶贫资源的分配须公开、公正并做到依法管理、使用和监督等，坚持按法定程序和标准考核评估扶贫绩效，对于违反扶贫法律法规者，须违法必究，严惩不贷。

此外，由于贫困地区往往也伴随着缺乏教育水平低下、法制信息闭塞等问题，相应的，贫困人口对扶贫法律制度往往较为陌生，再加上一部分贫困人口觉得扶贫对他们而言是一种施舍，因而尽管对诸多事务有意见，但没有足够的维权意识和法律意识，使得扶贫工作中权益侵害现象时有发生。不仅如此，一部分扶贫工作人员法律意识较为淡薄，认为收取“辛苦费”与“感谢费”只是正常的人情往来，不算违规。因此，精准扶贫工作的法治化，还需要进行扶贫法制的宣传和法律意识的培育。

总之，基于福建省扶贫工作现状，也为了应对即将提上议事日程的相对贫困问题，我们需要转变扶贫观念，调整扶贫思路，从供给侧改革入手，不仅要加入扶贫供给，更要改善供给结构。具体而言，需要合理制订扶贫规划，优化政策供给；改变扶贫资源内部的比例搭配，调整和优化资源供给结构，实现扶贫供需的动态平衡；完善扶贫制度设计，由运动式扶贫转向持久性扶贫，由单一主体为主的扶贫转向多元主体协同帮扶；坚持依法扶贫，加大惩处威慑效果，提升贫困人口的法制意识，使他们能够利用现有扶贫政策脱贫。