社会保障法：解决贫困的利器

社会保障产生的历史发轫，就是解决人们的贫困问题，社会保障法的一个重要作用就是解决贫困问题。有关社会保障的议论总是与对贫困、贫困的根源等问题的追究密切相连的。回顾作为社会保障制度发祥地的欧洲社会史和法制史，我们可以清晰地看到欧洲人对于贫困及相应的社会救济与保障的态度与观念的变化发展的脉络过程，以及这种观念意识的演变对催生社会保障法所起的作用。

研究社会保障，总要追溯到分别于1601年和1834年颁布的英国《旧济贫法》与《新济贫法》。英国新旧济贫法时期大体即工业社会早期或称自由资本主义时期。经济上奉行的是自由放任主义，认为每个人都能够在自由竞争中通过才智与勤劳致富; 政治社会层面流行的是所谓新教伦理和社会达尔文主义，即“物竞天择，适者生存”。主流社会对于贫困的看法认为贫穷是一种罪恶，而且是万恶之源。贫困的根源则是出于个人品质与能力上的原因，比如懒惰、浪费与无能。相应的济贫措施充其量不过是出于怜悯的施舍、一种慈善行为，更常常具有防范、惩戒与矫治的性质，因为如果救济制度过于慷慨，就会鼓励或放纵更多的人懒惰。到了19世纪80年代，即德国颁布《劳工疾病保险法》等三部社会保险法令的时代，由于人文主义思想、人权学说、社会主义思想特别是马克思主义理论等各种进步的社会思潮的影响，人们对贫困与社会保障的观念意识有了改变。主流社会对贫困的态度经历了一个脱罪化的过程，贫困不再被认为是罪过，而是一种不幸。因为人们认识到产生贫困的根源主要是社会性的而非个人性的，贫困与社会制度或社会的政治经济结构有着密切的关系，即资本主义私有制基础上的市场经济在成就强者的同时，也是损害和剥夺弱者的利器。在自由竞争中，有成功者，也会有失败者。以此为基础，主流社会对于社会救助、社会保险在帮助个体成员恢复生存能力，抵御社会风险，满足基于人的自然本性的生存与安全需要等方面的功能和价值也有了新的评价与认识。亦即劳工阶级和底层人民以生存权利诉求为核心的社会保障需要，被统治者承认是合乎道义要求的意愿和主张，于此获得了伦理上的正当性。正是在这种对社会保障的新的认知、情感与观念的基础上产生了德国“社会保险三法”，它们创世纪地把从前是属于施舍或恩赐的社会救济确认为公民的一种法定的社会保险权利。社会保障由此获得“法”的形态，社会保障权亦于此确立。社会保障权在没有获得“法”的形态之前，只能说是一种权利要求或权利主张，充其量是所谓“应然的权利”。只有当它获得法律的形式后，才真正具备了权利的品格。[17]

贫困问题是世界性问题。贫困问题作为社会发展进程中的一个消极方面，是世界各国均普遍存在的社会问题，只不过社会越发达，绝对贫困的人口就越少，反之，绝对贫困的人口就会增加。对发展中国家而言，贫困问题首先是乡村社会的区域性贫困，如中国现阶段的老、少、边、穷地区的贫困现象即是区域性贫困: 其次是有着与工业化国家相似特点的新增贫困人口，即: 一是由于多种财产所有权形式的出现和资产收入进入个人分配领域而使分配不均导致的阶层贫困:二是与企业制度、就业和工资制度改革相关联的城市贫困。可见，贫困问题事实上不是一国或一地区独有的社会问题，而是一个严重的全球性社会问题; 贫困问题也不只是一个历史问题或现实问题，而是未来时期还会长期存在的严重社会问题，直至消灭贫困现象，变成了全世界各国尤其是发展中国家促进本国社会发展的最为重要的一个方面。在济贫法时代，上层人士和立法者均不承认贫困是社会因素造成的，而将贫困的责任完全归结为个人因素，并视贫穷为万恶之源，也不承认社会成员要求社会救济是一种应当享有的权益。到19世纪末，人们开始承认贫困问题有社会因素的影响; 进入现代社会后，社会因素尤其是社会地位和经济的不平等被越来越多的人认为是造成贫困的一个主要原因。在缓和贫困与消灭贫困的过程中，无疑需要大力发展本国的经济，因为只有经济发展了才能具备解决贫困问题的财政实力; 然而，经济发展并不会自动地消灭贫困问题，一国财富的多寡与贫困问题的解决程度并不必然成正比，只有国家和社会通过相关的社会保障制度安排来创造更大的平等，才能实现缓和乃至消灭贫困问题这一目标。

可持续就业是20世纪90年代后英国出现的一种新的就业理念与政策，意指就业寻求者不仅能在激烈就业竞争中获得一定的工作，而且对就业岗位能够有效地加以维持，不因主观或客观原因又中断工作而成为新的失业者。那些就业竞争力弱、随时需要政府救济的贫困人群的可持续就业问题更成为关注焦点，如失业者、残疾人、就业技能较低人群、需要照料家庭的妇女等。以促进失业年轻人就业的新政为例，评估青年人员新政影响的一个重要因素，明显关系到参加新政后所获工作的持续性。其他几种新政也是力图改变贫困者临时劣质工作与重复失业相互交替的“旋转门”现象。[18]《济贫法》发源地的英国，其反贫困在社会保障法的重要作用一直都是其政策和法律所追求的价值目标。英国社会保障法的一项重要内容或政策就是: 不断增强和保障可持续就业。(www.xing528.com)

有学者通过研究英国的反贫困制度，认为我国有必要借鉴其促进贫困者就业的经验。王三秀认为: “促进贫困人群持续就业无疑是一种十分积极的反贫困路径。”从英国的经验看，建立政府与贫困者的契约合作关系是比较有效的选择。建议在我国引入这一制度形式，基本思路是，除对完全丧失劳动能力者要实行基本生活保障外，对于具有就业能力或潜力的贫困者，可要求他们承担参与培训、主动提高就业、脱贫能力、积极寻找工作等责任，并将此作为享有政府救助福利的条件，通过责任关系，促进其积极就业。同时对积极就业的贫困者给予奖励，以充分调动他们就业的积极性。英国政府将提升贫困人群自身的就业竞争与维持工作能力作为促进贫困人群可持续就业的核心制度之一。这与目前国际上颇为重视的发展型社会政策的核心理念具有高度的契合性，即通过有效的政策、制度设计提高贫困人群主动追求和改善个人生计能力。纵观我国反贫困与就业政策立法，大多存在忽视增强贫困人群可持续就业能力的现象。例如，社会救助特别是最低生活保障只是维持生存需要，农村扶贫开发资金大多用于整体发展目标，我国《就业促进法》在帮助贫困人群增强就业能力方面多属原则性、倡导性规定，缺乏可操作性和约束强制性责任规定，难以达到预期的效果。英国的强制就业培训、就业激励、就业辅导员等责任制度对我国颇有借鉴意义。[19]我国的社会保障制度的设计中，存在多为“被动”的济贫手段，而缺乏像英国那样的“主动”济贫政策; 我国的就业保障制度如失业保险制度，还没有真正将贫困人群之可持续就业保障问题纳入自己的调整范畴，是一种重“济贫”轻“扶贫”的保障制度设计，这样将使社会保障法之解决贫困问题的功能大打折扣。

分配不公就需要运用社会保障再分配等手段来缓解，低收入的贫困人口的基本生活需要国家和社会提供物质救助才能得到保障，陷入困境的灾民、竞争失败的失业者和因其他各种原因陷入贫困境地的社会成员就需要国家和社会有组织地采取相关的社会保障措施，才能从贫困中解脱出来。因此，尽管许多社会保障计划的指定都不是以减轻、消灭贫困为中心目标的，但社会保障计划又确实是以消灭贫困为目标的。20世纪90年代后英国在福利国家模式下的政府反贫困面临多种困境的情况下，新工党政府逐步系统地制订和实施了以促进贫困人群可持续就业为主旨的新型反贫困政策，主要包括以新福利契约促进贫困人群对就业的持续参与; 增强他们的持续就业能力; 激活其持续就业潜力; 规范灵活就业及拓展就业机会等。王三秀的“促进贫困人群持续就业无疑是一种十分积极的反贫困路径”观点，应当成为社会保障法之贫困者就业保障的重要制度塑造。

贫困问题是当代社会发展中的重大现实问题，解决贫困问题需要在促进经济发展的基础上采取法律的手段来实施社会保障措施，因此，解决贫困问题是社会保障法的当然责任，也是社会和谐与发展的紧迫任务。