低保在实现社会救助，保障弱者福利方面起到很大作用，它是体现社会公平正义的一个重要政策。随着国家对于贫困群体的扶助力度越来越大，低保户享受到的福利政策越来越多，低保名额逐年增多，这在给乡村社会的治理带来便利的同时也产生了很多让村干部头疼的问题。
村组干部所面临的最难办的问题就是低保指标的分配以及低保户的识别，如果从绝对贫困的标准来看谁是穷人，谁是富人，谁的家庭需要救助是比较好确定的，村民对于贫困户，尤其是最贫困的人是有着共识的，这部分人享受低保政策受到的争议也是最小的，村庄内的大多数人都会怀着同情的态度对待这些群体。但问题是这类人的数量非常少，而政策所给予的低保指标相对来说比较多，因此关于谁该享受低保就产生了很大争议。由于存在着遴选标准模糊、基层治理资源匮乏、“小私”逻辑充斥村庄(耿羽，2012)，导致政府部门和乡村干部错位地将低保作为一种治理资源，村民错位地将低保视为养老金或者无伦理性的公共资源(魏程琳，2014)，进而很多农村的低保制度都陷入困境。
在关中三村，农民都是依靠水果产业和农闲时期的打工经济来赚钱，大多数家庭的家计模式都相同，因而，他们的经济水平大体相似，收入差距主要有4个影响因素，首先是家庭中耕地的多少，其次是果园管理水平的高低，再次是家庭中青壮年劳动力的多少，最后就是农闲时期打工赚钱的多少。从收入视角来看，这几个方面的因素成为农民收入差距拉开的主要原因，但是对于普通的家庭来讲，家庭的经济状况不仅要看收入，还要考虑到支出。如果收入很高，但支出也很高的话就很难跻身村庄富裕阶层。
而影响农民家庭支出的因素有:人生任务型支出，主要包括子女的受教育支出、抚养支出、婚姻大事支出、建房支出;基本生活支出，包括生活必需品开支、人情开支以及医疗支出，而医疗健康方面的开支的弹性和幅度是很大的，这方面的支出对于一个家庭来讲可以很少，但是也可能很多。在这些支出当中，人生任务型支出是最主要的支出，很多家庭中大部分收入都用于这方面的开支，这也是农民完成自己人生任务、激励自己不断赚取金钱的主要原因。而医疗方面的开支又是所有家庭都无法回避的支出，这方面的支出偶然性很大，最坏的情况就是整个家庭的经济状况被这部分支出彻底拖垮，导致人生任务无法完成，农民的家庭生活彻底坠入到底层，尤其是对于收入少、来源又单一的家庭更是如此。
这些收支方面的因素决定着农民家庭的贫富和强弱，而低保政策就是为了扶助其中的弱者，让弱者不至于因为家庭的贫困而变得无法生存。但是现实中，因为低保的名额比较多，绝对贫困的人又很少，就产生了低保指标分配上的难题，除此之外，在现行的制度下面，低保是要求按户给予的，就是说低保所评定出的是一个家庭，这个家庭所有成员都享有低保福利，而这在分配中又激起了更大的波澜。低保指标原本就多，一些原则上不能享受低保的人已经享受低保了，这个时候还要让他的整个家庭都享受低保，与之经济水平相当的人就会产生很大的不公平感和相对剥夺感。
低保政策在崇寿村已经执行了六七年，补助金额从最开始的每月30元涨到现在(2014年)每月130元，而村里的指标数量也从开始的60多个增加到了现在的200多个。指标多了，标准就难以把握，分配也就更加困难。当前村里的低保并没有分等级，只要能够享受到低保的都是每人每月130元，这样一年就有1560元的收入，如果以户为单位分配指标，假设这个家庭有四口人的话，那么全家每年就有6240元的收入，这笔收入对农民来说就很多了。因此，低保指标的分配成为了小组治理中仅次于土地调整的难题，不管如何分配总有人不满意，总要得罪一批人，在注重人情面子的村落当中，小组长在这方面总是左右为难。
崇寿村的低保指标先是由乡镇下拨到行政村，然后由行政村再根据各组的人口比例将指标分配到各个小组中，小组再根据分配到的指标来评选本组符合低保条件的人。崇寿村评选低保户有15项审核条件:
1.家庭收入低微;
2.家庭内无退休工人、干部;
4.家庭无商品房、小车;
5.家庭中无企业及个体经营户;
6.经常不完成上级各项任务的家庭不得享受;
7.不孝敬老人的家庭不得享受;
8.好吃懒做，经常参与赌博等违法活动，在村民中影响恶劣的人员不得享受;
10.子女在义务教育期间，自费在贵族学校就读或出国留学的家庭不得享受;
11.违反家庭计划生育政策的不得享受;
12.在申请时不按规定程序申报，证明材料不全，不提供或转移有效收入证明材料，弄虚作假的不得享受;
13.拒绝配合对低保申请对象家庭状况进行调查，致使无法核实收入的家庭及无理取闹甚至殴打、威胁工作人员的不得享受;
14.原享受低保的成员已死亡的家庭不得享受;(www.xing528.com)
15.凡是已经享受或准备申报五保户的不得享受。
崇寿村评选低保户的15项审核条件由村委会讨论提出，这15项条件满足了低保申请的必备条件，即家庭经济状况比较差，并通过一系列可操作指标呈现出来。但包括在低保评审条件中的还有其他与低保无关的要求，比如，村民要孝顺父母，不得赌博斗殴，不得殴打村组干部，不得违反计划生育等国家政策，否则将不允许吃低保。通过低保评定标准的设置，崇寿村的村规民约就融入了日常治理之中，强化了村民对遵纪守法、尊老爱幼的认同。
而低保指标的评选有三个主要的环节:
第一个环节是小组内评选，小组内评选低保是由小组长、会计、出纳、分支书记和村民代表来共同完成的，他们组成低保评选小组，由村民提出申请后，他们对于小组内符合低保政策的人一一审核，开会讨论。这个过程中各小组的具体执行方法是不同的，因为对于按户评定低保村民争议太大，难以评选，有的小组就改成了按人评选。小组一般分配到的都是具体的指标数量，根据评选后的结果按户上报，对于指标名额被分成多少户是没有限制的，但是小组一般都是按照最贫困的、最需要低保证的人来确定户数。评选出小组内符合低保条件的人之后，再对这些人的困难程度进行排序，最贫困的、最没有争议的人可以拿低保证，而排名靠后的人可以享受到低保金，但是没有名分，并且低保的金额都是打在有低保证农户的银行卡上，由这些拿低保证的人把钱取出后交给那些有低保资格但没有低保名分的人。假设一组有20个低保指标，若按人来评选的话，就选出20名比较贫困的人，对他们的家庭进行排序，前5名最贫困的人可以拿到低保证，低保补助是直接打到他们的卡上，他们留下自己的那部分钱后，剩余的要发给那些有低保资格但没有低保证的人手上，这个程序比较繁琐。还有一些小组是按照户来评选，就是由低保评选小组选出困难户，直接将他们的家庭上报。低保评选小组在选取低保人的时候，有的是根据村民递交的申请书，有的是由小组内成员提名然后投票评选。
第二个环节是由行政村核查，行政村将低保评选的主要权力交给了村民小组，而他们则负责对村民小组递交的低保评选结果进行核查，对于不符合标准的要清除出去，因此行政村在让小组上报低保评选结果的时候都是要求多报一名，方便清除不合格者之后可以递补上来。
第三个环节就是由县民政局和镇民政办核查和抽查，这个环节结束之后，低保户就正式确定下来。由此可见，低保评定的最关键环节还是小组内评选，行政村方面也认为村里掌握信息的详细程度是比不上组里的，小范围的评选还是比较好的，因此对于小组也是绝对信任的。
以崇寿村的七组为例，七组是按户评选低保的，最终选出了8户，共22个名额，这8户的主要情况是:
A，50多岁，男，家里有四口人:儿子已经17岁，患先天性脑瘫，生活不能自理，女儿身体健康，在上大学，A自己身体状况很差，做不了重活，家里的活很多都由妻子料理。A的房子在2008年地震中被毁，灾后重建时得到了两万元的重建款，但是至今房子没有完全盖好，房子的窗户没有玻璃，都是用塑料布挡着的。
B，50多岁，女，家里有两口人，丈夫去世已经快10年了，有一个儿子，已经30多岁，没有媳妇，在外打工。
C，60多岁，女，丈夫去世得早，有两个儿子，大儿子已经结婚，小儿子早些年失踪了，现在老人单独生活。
D，60多岁，男，家里三口人，妻子去世得早，儿子30多岁了，结婚六七年后媳妇跑掉了，留下了一个5岁的女儿，如今女孩已经15岁了。
E，60多岁，男，家里有两口人，E自己做不了重活，妻子得了风湿病，双腿变形严重，家庭生计主要以E卖杂货为生。E有两个儿子，大儿子在建筑队当小工，结过两次婚，小儿子早些年得病死了。
F，50多岁，男，家里有三口人，F得了脑梗，妻子也有重病，儿子30多岁了没有结婚，在外面打工。
G，60多岁，男，家里有三口人，G得了肾病，很难治疗，现在的妻子是第二任，前任老婆去世后留下一个儿子，现在已经出去单过。小儿子还没有结婚。
H，40多岁，男，家里四口人，H在2014年得了重度脑梗，住院几十天才把命捡回来，妻子和儿女身体健康，儿子在上学，女儿已经上班，但没有结婚。
七组所评选出的这些低保户都是家庭比较困难的，其他村民的意见也都不大。低保给予农民的扶助不仅体现在每月的现金补助方面，还体现在低保证本身所附带的很多优惠政策，拿着低保证看病的话，能够报销看病金额的95%，学生也可以凭此证顺利地申请到助学贷款，因此在低保证中所提供的福利是比较多的。对于村庄中得大病的人来讲，他们更看重的是低保证的报销比例，因而有的家庭即使经济条件并不差，但是他们争取低保的主要目的在于获得医疗方面的照顾。
三组是按照个人来评选低保的，三组有17个指标，因此要选出17个经济条件比较差的人，小组中只有五六个人被认为是应该拿低保的，这些人要么是残疾人，要么是得了重病，丧失了劳动能力，残疾人拿低保可以保障他的基本生活，而患病的人得到低保则可以减轻很大一部分医药负担，否则高昂的医疗费对农民来说也是一个很大的困难，而剩下的十一二个人的家庭条件也是相对比较差，但是都属于可吃可不吃低保的人，如果严格按照政策规定，要求按户发放低保的话，除了那些最困难的人大家没有意见，其余的人都会引起很大的争议，所以小组干部就将政策变通执行，改成按人分配，首先要保证最困难的群体能够享受到低保，然后将剩下的困难者按家庭情况进行排序，依次获得低保，至于那些可拿可不拿低保的人就轮流着拿低保，今年得了，明年就不能再得，即便这样，在分配低保的时候仍然很难达成共识。
四组在分配低保的时候是将按户分和按人分结合了起来，最困难的群体按户分配，其余指标则按人来分。分配低保指标对村组来说是个麻烦又棘手的事，四组组长说过一句气话，“干脆给国家说一声，把低保都取消算了!”由于利益需求的多元性，乡村环境的复杂性以及事件的相互勾连，低保政策反而给乡村治理带来更多难题。
崇寿村的低保政策执行得比较透明，村组干部家庭是绝对不能有人拿低保的，这也是村组干部在乡村治理中达成的共识，因为一旦拿了低保，那么做事的时候村民就会有很多的闲言碎语，就失去了在村庄中“执政”的合法性。但是低保的政策执行依然还有很多不规范的操作:在分配低保的时候，存在着“公益保”，所谓的公益保就是在当地政府大力推行的环境整治工作压力下，给一些年纪大的人低保名额，让他们参与到村庄的公共卫生清理中来，等于用低保给这些人发工资;另外还有部分低保分配指标未经小组评选，一组和二组有一座佛陀寺，寺庙里的三个僧人都享受低保，她们的低保名额并不占分配给小组的名额，由村里直接划拨，但是这三个僧人的生活条件并不差，寺庙里有小组专门拨出来的一亩多菜地，僧人平时能够收到比较多的布施，村民也常常给僧人送吃喝，更为令人不解的是，寺庙的住持是邰坞县的政协委员和佛教协会副会长，具有体制性身份，其本人还有一辆电动汽车，村民们并不知道她们享有低保;第三种不规范的情况是存在“维稳保”，村中有一个老上访户，因为1997年女儿被村副主任骑摩托车时不小心撞倒受伤，他一直上访到2011年，成为了县里有名的上访户，他的家庭常年享受低保，除此之外还向各级政府勒索到很多好处。
那么低保政策作为一项增进弱者福利的事情，为什么会让小组长感到如此头疼，甚至发出了“干脆给国家说一声，把低保取消算了”的感慨?之所以出现这样的结果，是由于国家政策与村庄实践之间出现断裂，简单、明晰的政策法规条文在进入复杂、多样的乡土社会时，出现了与政策法规不符的错位分配。自上而下的低保资源，本是为了照顾村庄中的贫困群体，但现在往往成为乡村干部治理的手段(刘燕舞，2008)。从实际效果上来讲，低保政策的确起到了扶贫济弱的作用，体现了社会的公平正义，但其治理难题在于低保名额的分配。即使是在贫富差距不大的村庄中，贫困家庭和普通家庭之间还是存在有差距的，农民能够明确讲出来谁是村庄中最贫困的人，他们对于这些人享受低保是没有任何意见的，尤其是那些因为残疾丧失劳动能力或者智力的人，或者因为大病致贫的人，在熟人社会中大多数人对他们都存有同情和怜悯。但是对于那些因为懒惰致贫或者有不良嗜好如赌博等行为致贫的人，他们则没有什么同情，认为这部分人是不应该拿低保的。政策要求低保指标按户发放，但由于困难户与指标数量不匹配等现实原因，将低保发放给某一农户时，由于这些能够吃上低保的村民与其他村民在经济条件上并没有太大差距，也就是说，低保分配标准已经由绝对贫困转向了相对贫困，但相对贫困的标准不好测定，中间有很多弹性，就容易产生不公平感和相对剥夺感(袁明宝、李宽，2014)。而当按低保名额分配时，将确定低保名额的权力给予小组，但小组也很难做好分配工作，因为名额数量远远超出了需救助的贫困者数量，且将名额给予那些好吃懒做的农民时，村民又会产生很大意见，而多余的名额无论是分配下去还是不分配下去都会产生很多的矛盾，这就使低保的分配成为了治理上的难题。
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