我国旅游管理体制改革的发展趋势

建立有效的旅游管理体制，必须要从旅游业的产业特征去考虑。现代旅游已是一种“大旅游”“大产业”的概念。旅游管理体制的建立与改革作为一种制度的变迁，必须与旅游业的这一基本特征相对应，建立一套能够全方位协调、统筹旅游供给体系的管理机制。我国现行旅游行业管理制度是适应我国特殊的旅游发展道路，在经济转型背景下建立起来的。随着市场经济体制的不断建立和完善及经济体制改革不断深化，特别是在被誉为“世界行政法典”的WTO规则约束下，我国各级旅游行业管理部门必须从管理旅游经济微观环节中抽身出来，发挥市场在资源配置中的基础作用，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，真正实现“小政府，大市场”。

1．旅游管理体制改革的宏观方面

（1）提高认识，理顺管理体制

作为一级政府管理旅游业的主管部门，要充分发挥其政府职能机构的作用，必须理顺管理体制，按照统一领导、分级管理的原则，建立、健全各级政府旅游机构，提高其地位，加强其权威性。

①各省、自治区、直辖市、计划单列市和重点旅游城市，都应该设立或健全旅游委员会，发挥规划、协调、组织作用。

②作为一级政府的旅游主管部门，应列入政府单列，单独建制，在政治经济待遇上享受同级政府其他职能主管部门的待遇（如经费、权限等）。

③至于市、县旅游管理部门是否要单设，鉴于各地旅游业发展水平不尽相同，应视当地国际国内旅游发展的状况而定，有的单设，有的可与当地政府其他部门合署办公，但同时应具有一级政府职能部门的地位和管理旅游全行业的权威。

（2）转变管理职能是当务之急

行业化管理是针对部门管理而言的，作为政府旅游主管部门，行使的是政府职能，代表各级政府管理全国及本地区的旅游业，要解决行业管理问题，则必须转变旅游管理部门的管理职能。

①政企分开是根本。国家旅游管理部门是1983年开始实行政企分开的；1987年把面向全行业管理作为经济体制改革的方向，工作重点转移到研究发展规划、研究制定方针政策、加强宏观管理上来；1988年经国务院批准的“三定”方案确定了政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，加强对旅游全行业的政策指导和宏观控制的指导方针，并相应调整了机构，加强了宏观协调、控制职能。省一级旅游局经济体制改革也相应地加强了机构建设，以适应宏观管理和行业管理的需要。

②加速管理职能转变进程。在两种职能并存的过渡时期，既要发挥政府职能的权威性，又要加强对旅游全行业的管理，必须采用积极稳妥的步骤和切实的措施解决好两个关系，才能起到相辅相成的作用。

第一，旅游局对旅游经营单位应实施宏观管理、微观调控，而不是企业经营活动组织者，更不能直接干预经营活动。应逐渐实现所有权和经营权分离，放权给企业，让它们以企业法人身份，走自主经营、自负盈亏之路，充分发挥企业在市场竞争中的活力。(www.xing528.com)

第二，处理好与非本部门系统企业的关系。旅游经营单位要按照历史关系和行业归口关系，建立双重计划统计和考核管理制度。也就是说：“各级各类旅游企业的人、财、物由企业归属部门负责领导、管理和协调。”因此，这既解决了旅游主管部门所属经营单位的领导和管理问题，又解决了非隶属部门所属经营单位的领导和管理问题，只有如此才可能真正实现政府旅游主管部门管理职能的彻底转变，由更多的微观管理转到宏观管理上来，由运用直接管理手段转到用经济、行政及法律手段进行宏观调控和间接管理，由管理本系统部门彻底转到管理旅游全行业上来，这才能真正发挥职能管理部门的权威性，也才能真正加强对全行业的管理。

③充分发挥行业组织的作用。行业协会是由同业经营者基于共同利益的需要实行联合的非营利性民间组织。在市场经济条件下，旅游行业协会这一非官方的民间组织是管理体制中极为重要的辅助成分，旅游业发达国家的成功经验之一，便是很好地利用和充分发挥了行业协会的作用。旅游行业协会没有经济利益诉求，相对超脱和公正，可以起到公平公开地协调买卖双方利益的作用。虽然我国旅游行业协会的“官方”色彩比较浓重，但有效发挥行业协会的职能实施全行业的间接管理是体制改革的必然趋势。政府部门要为旅游行业协会提供更大的发展空间，扶持其健康发展，使旅游行业协会中介组织的作用在旅游市场发展中得到充分发挥。

旅游协会的主要职能包括：作为政府和企业之间沟通的桥梁；协调会员间的相互关系，发挥行业自律作用，制定行业自律公约；向会员提供国内外本行业的有关信息和咨询服务；开展业务培训，加强对外交流与合作。一些涉及行业标准的事宜，如饭店星级评定、导游员资格认定等，应由行业协会来负责，而不是旅游管理部门的职能。

④旅游管理的制度化、法制化因素逐步增强。依法行政是社会发展的大趋势，对于像旅游产业这样的综合性产业而言，法制化和制度化管理是理想的手段和途径。我国的旅游法已酝酿讨论了多年，出台只是时间问题，旅游管理走向法制化、制度化是历史的必然。

2．旅游管理体制改革的微观方面

旅游管理体制改革的微观方面主要是旅游企业制度的改革。这主要需要解决两个问题：一是旅游企业所有制形式问题；二是旅游企业的经营形式问题。前者是后者的基础，只有旅游企业的所有制问题解决好了，企业的经营形式才有可能得到根本解决，但是，企业所有制形式问题解决了，并不意味着企业经营形式问题一定能够得到解决。如果一部分旅游企业明确为私人所有，私营企业主自然会选择自认为最佳的经营形式，政府不会深入参与，当然，旅游行政部门给予信息、政策咨询等方面的服务支持仍然是必要的。因此，旅游企业经营形式问题又主要是国有旅游企业经营形式的选择问题，这是目前旅游行政管理部门关注的焦点。因为国家是投资的主体，旅游行政管理部门作为国有资产的代理人必须关心国有资产的保值增值。只有旅游企业的经营形式选择得当，才可能使企业的经营业绩良好，从而实现国有资产保值增值的目的。对于集体所有企业，也应当解决历史遗留问题，努力做到产权清晰。

根据我国经济改革的目标和旅游业的特点，旅游企业经营管理体制的理想模式可概括为：现代企业制度和企业集团化。

旅游企业要建立现代企业制度并实行集团化经营，这是由旅游产业的特点决定的。由于单项旅游产品以一定地域内的自然景观和人文景观为依托，既难以移动，也不能替代，若按某条线路或某种方式将各单项旅游产品组合起来，必然要跨越地域障碍。旅游活动是一项综合性的消费活动，集吃、住、行、游、购、娱为一体，若要满足旅游者的各种需求，众多行业或部门必须联合起来，冲破行业或部门的界限。以上两点决定了旅游业必然是一个社会化、市场化程度较高的综合性产业，也决定了旅游企业必须建立现代企业制度并实行集团化。

现代企业制度主要指产权明晰、责权利相统一、自主经营、自负盈亏，充满生机和活力，运行科学规范的股份制企业或股份公司。它们是现代企业制度的基本模式。旅游企业特别是大中型国有旅游企业，应积极实行股份制改造，逐步建立股份公司式的现代企业制度。

组建大型旅游企业集团具有以下三个方面的意义。第一，确定了旅游业的支柱地位。大型旅游企业集团规模巨大、资产雄厚、产业链完备、综合实力强，它的运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展。第二，奠定了大产业的基础。中小型企业大多分属各地区、各部门，产品开发和市场竞争的能力普遍不强，经营管理水平也比较低。大型旅游企业集团冲破了条块分割的樊篱，在大范围内重组旅游业资产，把众多中小型旅游企业联合起来，从根本上改变了我国旅游企业地区所有、部门所有的状况。第三，促成了大旅游的格局。大型旅游企业集团改变了旅游业以旅行社、饭店为主的狭隘模式，把各相关行业或部门紧密结合在一起，融吃、住、行、游、购、娱为一体，极大地优化了旅游产业结构，增强了旅游业的吸引力和竞争力。我们相信，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国旅游企业的股份制和集团化进程一定能够顺利完成。