我国管理体制改革在水资源管理中的重要作用

二、管理体制改革

1.管理体制市场化的探索

引滦入津工程供水后，成立了引滦枢纽工程的直接管理机构——水利部海委引滦工程管理局，作为水利部海委直属的地市级事业单位。其主要职责是负责引滦枢纽工程运行、养护和维修，充分发挥工程的供水、发电、防洪、养殖等综合效益，分水点以下工程由天津和河北自行管理。天津市引滦工程管理局与天津市水利局为两块牌子、一套人马，属自收自支事业单位，负责引滦工程输水、管理工作。管理局下设引滦工程管理处、隧洞管理处、黎河管理处、于桥水库管理处、潮白河管理处、尔王庄管理处、宜兴埠管理处和入港管理处，其中引滦工程管理处是天津市水利局负责引滦沿线工程业务管理的职能处。

这种管理体制在水库调度、水量分配、污染防治等方面发挥了重要作用，表现出行政机制是单一的科层制，权力向度是自上而下的权威中心。行政机制的优点是能够发挥政府威信、组织优势，通过各种政策手段加强对调水工程的管理。但实践证明，传统水权管理具有呆板机械的特点，在协调调水沿线用水利益上越来越显得力不从心。特别是在枯水期，引滦入津工程沿线缺水形势更加严峻。由于滦河流域潘家口水库、于桥水库1997年进入了枯水期，入库水量不断减少，已经无法满足天津市用水需求。2000年起，国家有关部门组织实施了五次引黄剂津应急调水，用于解决天津市用水危机的问题。

随着我国社会主义市场经济的发展，如果较少发挥市场机制在水资源调节方面的作用，市场条件下的制度、规则和管理手段不足，已经难以有效解决调水沿线用水矛盾。近年来，引滦入津工程管理已经开始了市场化的探索。引滦工程管理局在加强流程管理的基础上，优化部门设置，积极推行内部管养分离，对部门职能进行了重新界定，调整规范了部门名称。有关机构按职能或任务划分为三类：职能部门从事工程监督管理、指导协调；运行管理与操作部门从事工程运行管理、监督检查；养护部门从事工程维修养护。在清晰界定“管”与“养”职能及权限范围的基础上，将维修养护职能和人员从机关中分离出来，由管理局成立工程物业总公司，各管理处成立工程物业养护中心，下设土建、机电分中心，专门从事日常工程养护维修工作。工程养护资金由过去的经费管理改为按合同管理，日常财务管理按照市场运作，资金使用更加规范高效。

2010年，引滦工程管理局第17号文件发布通知，决定借鉴国内外现代化的建设管理模式，组建“天津市引滦工程建设管理中心”。中心主要职责是：负责涉及引滦工程和水资源安全各类项目的立项准备、规划设计、建设管理；履行项目法人职责和具体项目建设管理职能；负责项目实施、各环节和程序控制管理；负责工程质量、安全生产、工程建设和资金控制，负责建设程序和质量安全的监管；负责与运行管理单位移交等项工作。中心开设独立账户，财务单独核算。这些都为京津冀水权市场的形成创造了条件。(www.xing528.com)

2.区域性管理体制的建立

长期以来，由于行政区划固定了行政权力的边界，难以展开引滦入津工程整体优化、系统管理，行政权力运作容易受各方“讨价还价”能力的影响，致使调水沿线受地区分割、部门利益限制，水库水产养殖、水量与水质管理人为分离，城市供水、防洪减灾、防治水污染和保护水生态环境等问题无法统筹解决。引滦入津工程沿线省市的行政区域往往各自为政，区域之间的合作并没有取得实质性进展，难以形成优势互补、区域经济一体化的局面。

京津冀以引滦入津工程为纽带，客观上存在生态、经济和文化关联，这是京津冀一体化的根本动力。围绕引滦入津调水工程，京津冀形成了相对独立的人工流域系统，这种特点决定了我们应以流域单元为基础，根据引滦入津工程水资源特点，科学评估水资源开发利用现状及潜力，合理分析水资源承载能力，统一编制水资源发展规划，实现京津冀水资源合理开发、利用和科学管理。而基于区域一体化的生态、经济发展，需要由地方政府让渡部分权力，建立起区域性的管理机构或组织，如建立京津冀水资源管理中心。区域性管理侧重于水资源统一规划和调度，并成为地区之间、部门之间沟通协商的平台。地方政府仍然是区域合作的主要推动者，当面临共同问题、寻求和维护共同利益时，地方政府间通过对话与协商等方式进行合作，作为解决行政隔离问题的有效途径。

与地方性行政管理相比，区域性公共管理的主体多元化，既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门，它以分散、多元的权威中心来进行治理；在运行机制上，除传统的科层制之外，区域性公共管理通过合作、协调、谈判、伙伴关系等方式确立集体行动的目标，引入市场机制来实现区域内部联系的自觉性、紧密性。京津冀共处于一个水资源生态系统，解决其用水矛盾和冲突，加强区域性水资源管理，必须站在全社会、全流域的高度，进行统一规划、综合治理，以协调发展为目标，实施水资源开发、利用和保护，实现包括经济、社会、生态效益相统一的综合效率。