我国水资源管理的途径与目标

我国《水法》（2002年修订）第五章专门规定了水资源配置的有关法律制度，并在第五章中的第48条规定了水资源管理制度（取水许可证），同时授权国务院制定具体实施特许取水制度和征收管理水资源费的办法； 2006年国务院颁布了《取水许可和资源费征收管理条例》，2007年、2008年水利部发布了《水量分配管理办法》和《取水许可管理办法》，我国水资源配置的法律体系已基本构成。因此，本书关于水资源管理制度与水资源配置关系的分析，将以现行法律的角度为路径。

制度在形成和演变的过程中，总是随着社会的发展而实现一定目标，并受到一定的价值观所制约。因此，从本质而言，制度具有工具性的价值，是人类在自身发展过程中为实现其特定目标而创设的一种形式或者手段。在人类的发展中，总有一些普适性的价值观让人们去衡量、评价一定的制度安排，成为人们选择制度的标准，从而决定是接受还是拒绝。

法律制度的设立有其最终的价值追求，即通过制度的实施可以达到的价值目标。同样，水资源管理制度与水资源配置制度的设立也有其欲求达到的价值目标。从我国现行法律的规定可以看出，水资源管理制度与水资源配置制度具有价值目标的同一性，具体体现在：可持续发展、公平、安全与效率。

水资源配置的价值取向首先应满足人类社会可持续发展的总体要求。所谓可持续发展，注重的是人与自然的和谐相处，经济发展和人口、资源、环境的协调统一，坚持以人为本，坚持全面发展，坚持协调发展。可持续发展将包括水资源在内的所有自然资源的开发利用、恢复保护与社会、经济、人口、生态的发展作为一个整体，统筹兼顾，协调发展。它注重系统内部的持续能力，注重区域间的公正性，通过对资源实行最优利用与保护的发展，满足社会经济、政治文化以及作为这种发展综合反映的人类发展的需求，促进经济稳定发展和社会永续进步。

公平作为法律所追求的目标属于正义的范畴，法律与正义有着密切的关系。古罗马法学家乌尔比安首创了正义的概念，“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”正义是与法律和政治联系在一起的道德概念集，正义是道德的子集。恰如亚里士多德所明见的那样，正义乃是一种关注人与人之间关系的社会美德。正义关注法律规范和制度性安排的内容，它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。[46]

我国现行《水法》第44条规定水资源配置要有规划，规划要按照供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则进行。第55条规定了供水价格确定的原则，补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担。从现行法的规定来看，在水资源配置和取水权法律制度的安排中，正义价值目标得以提倡，并体现出昔日的伦理含义，即正义不仅仅是法律上的最低限度的概念，更是伦理上高标准的约束。因而，在对于水资源配置和取水权法律制度价值目标的理解中，应从法学和伦理学两个尺度上进行理解。

安全是水资源配置和水资源管理制度所追求的另一价值目标。安全所指乃是享受其他价值在时间上的真实的或被认知的延伸的可能性。安全在法律中的作用之一在于:安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地维续下去。[47]水资源作为生命的源泉和地球系统动态平衡的重要介质和载体，其对于安全而言是十分重要的。本书所谓的安全，是从全方位意义上进行理解的，即所有人的安全、永久的安全。霍布斯认为:“人民的安全是至高无上的法律。”安全所关注的是保护重大的利益和需要，以庞德的话而言，就是“在一般的安全中”存在着一种“社会利益”。[48]

从一定的角度而言，水资源可以成为经济混乱、社会紧张和政治对抗的一个根源。安全的保障不再局限于军队、坦克、导弹等这些传统的军事力量，愈来愈多的包括了作为我们生存的物质基础的自然环境资源，如水资源、森林、土壤、气候以及构成一个国家的环境基础的所有主要成分。如果这些作为物质基础的自然环境自然退化，国家的社会经济发展会受到严重的影响，终将导致经济衰退，政治结构不稳定以及社会冲突等。从宪法上而言，安全更多体现在对于公民个体层面上，因为人类的福祉不仅仅是免受侵犯和伤害，而且要能够满足水、食物、住所、健康、工作和其他每个人都应有的基本需求。从一个国家安全的角度而言，最为需要优先考虑的安全是公民欲求的总体——社会整体的安全和生活的质量。因而，可以认为，一个国家公民需要享有的安全形式之一是一种令人可以接受的洁净的、未受到污染的环境，水资源、食物和稳定的大气等环境物品的提供。

效率是水资源配置制度和水资源管理制度又一个价值目标。随着人类经济社会的发展，对水资源需求的不断增加，客观要求提高水资源的利用效率。从世界各国对于水资源的利用来看，水资源利用效率已经成为立法和实践中一个重要的目标。例如，美国西部各州在用水权的取得上，实行先占原则，并且以用水人的实际有益的用水量而不是以未来的用水量作为取得水权的条件，尽管他在未实际有益用水时可以取得水权的初步许可证。这样，先占原则将导致无效率，因为对于水资源这样的公共物品，理性的投资人将在追求利益最大化的前提下，不断的占用水资源，直到边际成本同所增加的产值与转让水资源权利的价值之和相等。然而，经济效率的目的在于财富的增加而不是财富的转移。从水资源利用效率的目的出发，就应该对先占原则进行严格的规定和管理制度，以提高水资源的利用效益。同样，我国现行法律也将效率作为其价值目标，并规定提高效率要从全社会、全流域和区域水资源利用和生命周期等综合角度出发，有利于节约用水，合理利用水资源。例如国务院2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》中规定，实施取水许可应当坚持地表水与地下水统筹考虑，开源与节流相结合、节流优先原则。任何单位和个人都有节约和保护水资源的义务。(www.xing528.com)

我国水资源配置是水资源管理制度中重要的环节，对于水资源的合理分配和利用有着重要的作用。

1.水资源调配是国家实施水资源宏观调控和管理的重要手段。根据2002年《水法》、国务院2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》中规定，国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配；中央和地方人民政府的水行政主管部门特许取水证的权限有明确的界定，赋予了水利部所属的流域管理机构和县级以上的水行政主管部门负责所辖流域和区域内取水许可管理权限。

水资源的宏观调配是指在全国、流域或区域内，按照公平、安全、效率和可持续发展原则，遵循水资源的自然规律和市场经济规律，对有限的水资源通过不同的配置手段在不同的流域、区域之间进行分配。水资源宏观调配是通过制定和执行跨流域、跨省、跨市、跨县的水资源中长期供求规划来实现的。同时，《水法》还规定，水资源中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则指导。

从现行法律的规定可以看出，水资源的宏观调配实际上就是水资源的宏观配置过程。取水许可证制度是国家对于水资源进行配置的结果，在水资源配置中是非常关键的环节。通过国家赋予不同用水主体取水的权利，便可以从国家所有权权利客体的水资源转化成为取水权权利客体的特定水，是水资源转化成为产品水的关键，是赋予权利主体实现其对水资源消耗性权利的一种行为权利，将为取水权人带来经济价值，并对水资源的利用产生影响。从本质上而言，水资源调配制度是国家运用行政手段配置水资源的形式，是国家管理水资源中主要的手段之一，是为维护水资源公共利益的需要对自然人、法人和其他组织取用水资源的活动进行规范的管理活动。

2.国家行政配置取水权是水资源市场配置的前提。按照我国法律规定，水资源的所有权归国家。我们知道，国家水资源所有权的实现是要靠具体的取用水主体的用水行为得以实现，为此，国家设立了水资源管理制度和水资源配置制度。取用水人在经过国家特许授权之后，获得取水权，然后通过其对水资源投入取水设施或设备并附加独特的人类劳动，就可以使水资源转化成为产品水。这样取水权人对于产品水取得所有权，并可以通过合法形式处分其所拥有的产品水。如果取水人没有获得取水权，则不能获得合法的水资源使用权，就不能获得产品水的所有权，其处分行为将是违法的。

水资源市场配置实质是通过市场对取水权进行配置。按照我国法律规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用的制度规定，向有关水行政主管部门或流域管理机构申请领取取水许可证，并交纳水资源费，取得水权，获得取水权的权利人通过技术革新、结构调整或其他途径而节约的剩余取水权，可以通过市场交易实现价值，从而解决水资源分配不均的矛盾，提高水资源利用率。如我国第一例水权交易，东阳——义乌水权交易就是水资源通过市场配置的典型案例。

同时，我国流域、区域与取用水者之间的水资源配置是通过水资源管理制度实现的，即通过取水许可证制度，水资源实现了从流域、区域向取用水户之间的配置，按照《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，水资源管理制度是在水资源配置上实现流域或区域水资源配置与取用水户的水资源配置之间的衔接。此外，公共供水系统的水资源配置也是通过水资源管理制度实现的。公共供水是由专门的供水机构进行配置的，公共供水机构是依据法律规定，拥有取水权而向其他用户供水的机构，如公共供水公司。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，对于公共供水系统，在办理取水许可申请时，申请者所提供的申请书应当包括申请理由、取水目的、取水量、年内各月的取水量等内容，从而在水资源配置中实现了一定流域、区域内水量分配与公共供水取水权下的水资源配置的衔接。