脱贫攻坚实践的创新探索

围绕着主要目标和基本方略，中央层面进行了一系列的顶层设计，将扶贫理论成功转换为政策和制度安排，地方层面则针对地方情境，通过各类地方层面的创新将来自上层的各类政策设计予以落实。具体而言，脱贫攻坚实践创新集中体现在机制创新、制度创新和模式创新3个层面。^[2]

1.机制创新

经过40多年的扶贫开发实践，中国共产党已经深刻认识到贫困问题发生有着系统性的根源，因而贫困问题的治理首先要突破若干制度性障碍，通过机制层面的创新来提高扶贫开发的效能。党的十八大以来，国务院扶贫开发领导小组和有关部门围绕脱贫攻坚的责任、政策、投入、动员、监督和考核六大体系，进行了一系列的机制创新，从而为打赢脱贫攻坚战建构了完善的制度保障。这些创新具体体现在：构建各负其责、合力攻坚的责任体系，脱贫攻坚重点省份主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书，贫困县党政正职攻坚期内保持稳定；建立脱贫攻坚政策体系，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的12个配套文件，各部门出台了173个政策文件或实施方案，各地也相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件，涉及脱贫攻坚各个方面；建立脱贫攻坚投入体系，坚持政府投入的主体和主导作用，增加金融资金投放；建立脱贫攻坚动员体系，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，动员各方面力量合力攻坚；建立脱贫攻坚监督体系，把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程、各环节；建立脱贫攻坚考核体系，中央出台省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，实行最严格的考核评估制度。

2.制度创新

脱贫攻坚的制度创新主要体现在围绕解决“四个问题”，即着力解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”和“怎么退”的问题。

一是完善贫困识别制度，切实解决好“扶持谁”的问题。在扶贫的识别方面，经济收入作为唯一识别标准的方法开始被摒弃，多维的识别手段在各地纷纷开展，以贵州的“四看法”为例，就是从粮食、房屋、劳动力和教育等维度综合评价农户家庭状况，形成了直观、易操作的识别手段。各地基于“精准”的要求，也建立了各有特色的识别方法和话语。另外，通过“减贫大数据”建设，摸清了新时期中国农村贫困的“底数”，为相关政策安排提供坚实的信息基础，提升了国家贫困治理体系的信息处理能力。

二是加强基层力量强化驻村帮扶，切实解决好“谁来扶”的问题。与以往的驻村帮扶和向农村派驻工作队不同，脱贫攻坚时期的驻村帮扶充分体现了精准扶贫的顶层设计，有着明确的责任和严格的监管制度，驻村帮扶获得了稳定的帮扶资源，并与第一书记、党员干部联系贫困户相结合，形成更加完善的制度。在实施精准扶贫中，驻村帮扶有效地完善了基层的贫困治理、扩大了扶贫资源，与贫困群众一起制定更加可行的脱贫发展规划，并保障规划的落实。驻村帮扶在组织机制、工作机制和管理监测机制方面的创新，有助于打通精准扶贫“最后一公里”。(www.xing528.com)

三是坚持分类施策，切实解决好“怎么扶”的问题。在体现“五个一批”的路径上，通过发展生产和转移就业、易地扶贫搬迁、发展教育、生态补偿以及社会保障兜底来实现对贫困群众的精准帮扶。分类施策有的是对过去扶贫开发模式的发展，有的则是通过与其他领域的结合来实现创新。以易地扶贫搬迁为例，通过将“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”作为政策顶层设计的核心，不断创新易地扶贫搬迁工作机制，在实践中又形成了精准搬迁精准安置，易地扶贫搬迁与新型城镇化、农业现代化相结合，“挪穷窝”与“换穷业”两方面并举等宝贵经验。

四是建立脱贫认定机制，切实解决好“怎么退”的问题。强化退出机制是精准扶贫精准脱贫的又一个重大机制创新，即明确设定脱贫时间表，实现有序退出，既防止拖延病，又防止急躁症。留出缓冲期，在脱贫攻坚期内实行摘帽不变政策。实行严格评估，按照摘帽标准验收。实行逐户销号，做到脱贫到人，要群众认账。

3.模式创新

首先，传统扶贫模式的完善和创新。产业扶贫开始注重发展特色产业、促进三产融合以及对于新型农业经营主体的培育，同时强调产业发展的益贫性，规避了过去富产业而不富农民、带贫作用弱的困境，使产业扶贫更加精准。金融扶贫开始转向综合性的金融扶贫，以促进贫困地区和贫困人口的发展，不仅为贫困农户量身打造了“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放款、财政贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷产品，而且为贫困地区涉农企业上市开通绿色通道。教育扶贫在阻断贫困代际传递的治本之策等精准扶贫思想的指导下，其顶层设计的核心理念逐渐由追求教育起点公平转向追求教育过程公平。社会保障领域则提出医疗保障脱贫、社会保障兜底脱贫、低保和扶贫两项制度有效衔接等政策措施。社会扶贫形成了包括定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、公民个人积极参与扶贫开发的中国特色社会主义扶贫体系。东西部扶贫协作进一步深化发展，协作关系更加完善，精准扶贫精准强化，保障措施趋于制度化。

其次，新兴扶贫模式的探索和运用。生态扶贫出现了特色生态产业扶贫、乡村生态旅游扶贫、土地和房屋置换、开垦耕地、依托小城镇等多种模式。资产收益扶贫成为让贫困人群共享发展成果的一大创新模式，产生了良好的减贫效果，贫困农户获得了稳定增收的渠道，贫困地区自我发展能力增强、财政资金使用效率提高、农村社区建设得以推进，实现了贫困与非贫困群体、社会组织和政府的多方共赢。此外，技术手段发展也有效助力脱贫攻坚的深入，包括大数据驱动下的反贫困治理、“电子商务与信息扶贫”、光伏扶贫等在内的扶贫模式在各地实践中都取得了良好的成效。

最后，贫困治理新模式的尝试和试验。“基于市场的发展型治理和基于权利的保护型治理是我国农村扶贫治理的主要模式”，有的地方注重城乡统筹发展，有些地方在精准扶贫推进中探索了“政府—市场—社会—社区—农户”五位一体的贫困治理模式，不仅要强调政府的主导性作用，也要遵循市场规律，强调市场、社会、社区、扶贫对象的共同参与，形成扶贫开发合力。农村社会工作的发展对于脱贫攻坚起到了一定的助推作用。专业社会工作的推进不仅能够有效反映这些地区真实的需求，链接各类资源，而且能够通过直接参与村庄发展，引导村庄自身能力提升。^[3]