行政沟通：解决信任分裂的关键

詹姆斯·加内特指出，“公共行政实践者和学者通常没有给沟通以应有的关注和尊重。为了重申沟通在公共行政中合理的中心地位，其严密性、复杂性、重要性、多样性以及丰富性需要重新发掘。”从一定程度上讲，行政沟通是行政协调的重要方法与途径，有效的行政协调是良好的行政沟通的结果。^[1]

（一）行政沟通及其类型

有效的行政行为与健全的公共行政体系是与社会的各个层面都密切相关的，如果出现了公共行政体系运行不协调的问题，其关键原因就在于行政体系内外、行政组织之间、行政人员之间缺乏对某一公共事务的价值和意义的共识，不能保持公共行政体系在行政决策和行政执行过程中协调一致，不能整合行政体系及其行政环境。而达成共识的最重要途径就是有效的行政沟通。所谓行政沟通就是指公共行政体系与行政环境之间以及系统内部各部门、层级和人员之间通过一定的渠道交流和传递信息的过程，有效的行政沟通能够使公共行政体系内外有序地传递和理解行政信息，从而做到相互支持、协同合作。也就是说，有效的行政沟通可以及时消除行政体系内外不协调的思想和认识，达成公共事务的共识。行政沟通包括行政信息的发出者、接收者、沟通渠道、行政信息和行政信息的传递情景等五个因素。所谓行政信息，是指反映在行政体系中的，与行政领导、公共事务、公共决策和决策执行相关联的消息、数据、资料等信息的总称。行政信息是行政领导和行政决策的基础，行政信息的一致性可以促进公共行政体系行动的一致性，是提高行政效率的关键因素，在行政领导、公共决策和政策执行过程中起着很重要作用。

在某种意义上，在整个公共行政体系的运行过程的每一个环节都存在着行政沟通，时时处处都离不开沟通，没有行政沟通也就没有行政过程，而且行政沟通的形式是多样的和灵活的，会因行政管理的需要而有所不同，也会因为行政人员的偏好而有所不同。但是，概括起来，行政沟通大致可以归类为这样几种类型：

第一，正式沟通和非正式沟通。这是从沟通途径来分类的。正式沟通是通过正式的组织程序并沿着正式的信息传递渠道而进行的行政信息发布、交流与传递过程。比如，行政机关通过各种正式召开的会议发布行政信息；通过规定的行政信息发布渠道传递和发布各种命令、指示、通告、布告、通知；通过特定的组织程序由特定的机关颁布各种法令、规章、规则、章程等。这些都属于正式沟通的范畴。此外，正式沟通还包括下级通过正式渠道向上级请示、汇报、建议等。正式沟通是行政沟通的主要形式，沟通渠道正式，所传播的行政信息严肃，且具有约束力，沟通效果也相对较好。但是，与非正式沟通相比，正式沟通程序也显得呆板、环节多、沟通速度比较慢。非正式沟通是通过非正式组织程序和非正式沟通渠道所进行的沟通。这种沟通方式在行政管理活动中大量存在，其表现形式主要有两种：一种形式是行政人员并非通过正式的组织关系，而只是通过某些个人行为，在机关和个人之间进行信息交流。比如，行政人员通过私人之间的交往、各种社交渠道、闲谈等方式传递行政信息；另一种形式是在社会或者在行政体系内传播的各种“小道消息”、谣言或者传闻等。非正式沟通形式灵活，可以弥补正式沟通的缺陷，但非正式沟通很难保证行政信息的严肃性和权威性，有时甚至可能造成社会混乱、干扰正式沟通。

第二，下行沟通、上行沟通和平行沟通。这是从行政信息的传播方向来分类的。所谓下行沟通，是指公共行政体系内的上级行政组织与行政领导者按照管辖或隶属关系和特定的沟通程序、渠道，由上向下传递行政信息的过程，具体地说，是上级向下级及其行政人员传达行政目标、任务和执行方案等信息的方式。如上级把已经制定好的规章制度、任务指标、政策和措施等传达给下级的有关人员。上行沟通是下级行政组织或行政人员按隶属关系自下而上地向上级机关或决策机关汇报行政信息的过程。比如，向上级汇报、请示工作，提出建议、批评，反映情况，等等。平行沟通，也称横向沟通，是同级行政机构或同级行政人员之间的沟通。横向沟通没有等级性，主要采用协商的方式沟通。比如，可以通过协商会议或者互访等形式来进行。

第三，双向沟通和单向沟通。这是从行政沟通有无双向反馈来分类的。双向沟通是指发送信息者与接收信息者之间不断变换主体地位，对某一行政事务或者需要协调的问题进行互动和反馈，直到双方共同理解并达成共识。这一沟通方式通常以座谈会、打电话、谈心等交流方式出现。单向沟通是指发送信息者和接收信息者的主体地位不改变，一方只发送信息而另一方只接收信息，是一种不存在互动和反馈的信息交流活动。如行政领导作报告、下级向上级汇报是典型的单向沟通方式。(www.xing528.com)

（二）行政沟通的障碍及其消除

行政沟通要取得良好的效果，就需要弄清影响行政沟通效果的障碍因素，分析造成行政沟通障碍的各种因素以及障碍的性质和程度，找出消除行政沟通障碍的方法。

第一，沟通主体的障碍。沟通主体的障碍产生于很多方面和环节，比如信息发出者表达不清、不愿意沟通，存在沟通惰性；沟通的时间过于紧迫，不能清晰有效地发出行政信息；或者不能找到沟通信息的关键点等。对于公共行政体系而言，来自沟通主体的最大障碍是由于缺乏信任而造成的“信任分裂”。也就是说，公共行政体系与公民之间，或者公共行政体系内部各部门之间存在的信任分裂是沟通主体间进行沟通的根本性障碍。沟通主体的信任分裂来自公民对公共行政体系的不信任，也来自公共行政体系对公民的不信任，还来自公共行政体系内部组织与其人员之间的不信任。信任分裂导致了行政信息和沟通渠道都缺乏权威性，沟通双方彼此之间甚至会产生拒绝接收信息的状况。

第二，沟通渠道的障碍。沟通渠道的障碍主要产生于公共行政体系的组织结构不合理、传递层次过多，自上往下或自下往上进行沟通时发生信息流失、堵截、疏漏甚至歪曲等等；此外，行政沟通主体选择的行政沟通路径没有权威性、沟通媒介之间相互冲突也会造成沟通障碍，信息混乱以及信息泛滥等也是产生沟通障碍的原因。

第三，沟通客体的障碍。沟通客体是行政沟通的接收者，沟通客体对行政信息的忽视、怀疑或者拒绝就会产生沟通障碍。公民和行政人员对行政信息的忽视是沟通客体障碍的重要方面。其次，在行政沟通过程中，由于沟通客体的主观的或客观的原因，对行政信息的理解会由于价值上的差异而产生偏差，而错误地理解行政信息或特意歪曲行政信息，都会导致行政沟通的无效。最后，由于信任的缺失，或者对公共事务的漠不关心，作为沟通客体的公民可能会对行政信息持有怀疑的态度，也可能会拒绝接受行政信息。

为了消除行政沟通的障碍，公共行政体系必须从以下几个方面做出努力。首先，树立和维持公共行政体系的良好信任关系。这是行政沟通发生作用的前提。也就是说，在公共行政体系中，一方面要建立和维持体系内部的信任关系，同时也要树立行政体系的良好形象，建立起行政体系与其他外部机构之间的信任关系，最为关键的是要赢得社会及其公众的信任，只有这样，才能保证沟通渠道、行政信息和沟通主体的权威性。其次，要运用多样化的沟通渠道，把不同的沟通客体联系起来。沟通渠道的单一性会影响沟通的效果，特别是在现代信息技术发达的条件下，行政人员或专业沟通人员必须充分利用各种信息技术，了解人们处理信息的方式，特别是要考虑各种媒体的互补性优势，创造性地运用多样化的沟通技术。最后，要提高行政沟通在公共行政过程中的地位。基于行政沟通对行政协调的作用，公共行政体系、公民都要充分重视行政沟通的作用。公共行政体系需要根据政府职能转变的要求，完善行政沟通体制，合理设置机构，坚持信息明确的原则，力求做到沟通形式的标准化。比如文字规范、措施严谨、表述准确、中心突出、目的明确等等，这些都是需要给予充分重视的沟通技术。