回顾水利前期工作与经营管理

水利建设与管理是互为依赖、密切联系的统一体。水利建设的历史，也是一部水利管理发展的历史。山东省在水利经营管理发展上大体可分两个阶段。第一阶段，从新中国成立到1983年，属工程管理设施逐渐得到重视和完善，但机制不健全的阶段。第二阶段，从1984年至今，该阶段国家注重了各项政策（如水价改革、综合经营不收税等）的配套完善，水利经营管理渐有成效。

1.第一阶段（1949～1983年）

1949～1957年，各项事业百废待兴，水利事业以修复和兴建防洪排涝工程为主。1958～1964年，水利事业以综合开发水资源、发展灌溉为主。共建成100多座大中型水库和大批引黄、引河灌区开工。这一时期水利建设摊子铺得较大，资金和三材缺乏，水利建设：一是靠人民战争、人海战术；二是靠土法上马，因陋就简。配套设施不完善，水利建设基本为“三边”工程，工程建设中普遍存在着重工程轻效益、重骨干轻配套、重建设轻管理的现象，造成大多数水库标准、质量达不到设计和施工规范要求，险库多，工程不敢蓄水或蓄水能力差，水库有效灌溉面积仅达设计面积的60%，预期设计效益不能实现。由于缺乏灌排渠系配套加之粗放的管理，引黄灌区在易涝易碱的黄泛平原，大水漫灌造成大面积的土地盐碱化并加重了洪涝灾害。

1965～1983年，工程建设上采取旱涝碱综合治理方针，是水利设施配套发展时期。1965年8月，全国水利会议上提出“三五”期间水利工作方针是：发扬大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，扩大稳产高产田，促进农业现代化。水利前期工作中，工程配套问题提到重要议程，为工程正常运行并系统发挥工程效益打下基础。1965年以后，山东省在治理海河、淮河工程中，在骨干工程和配套工程、大型工程和小型工程安排上，贯彻统一规划、同步建设的原则，着手解决工程不配套带来的效益不高的问题。1965～1979年的15年间，进行水库灌区配套：大型水库32座，中型水库90座。新增配套机井39万眼，为1949～1963年建成机井的19倍。增加灌溉面积290.5万m3，为1949～1965年总灌溉面积的2.9倍。但由于长期以来，水利设施运行管理没有建立正常的运行管理机制，加上低成本的水费征收政策，而国家又没有及时给予水管理单位相应的政策性补偿，特别是80年代连续干旱，水库蓄水少，水费收入少，加上80年代山东水利投入大幅度减少，致使水管理单位入不敷出，工程缺乏相应的维修、养护资金，工程老化、退化，工资不能按时发放，职工家属团聚、子女上学、医疗等问题更难解决，严重挫伤了管理人员的工作积极性，许多业务技术骨干因而跳槽另找单位，使管理工作的开展陷于困境。

2.第二阶段（1984年至今）

为扭转水管单位入不敷出、难以为继的被动局面，提高水管单位的生存能力，1983年，全国水利工作会议提出了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利改革方向，给当时尚处于徘徊阶段的水管单位注入了生机和活力。1984年水利部召开水利改革座谈会，会议提出了水利工程要“全面服务，转轨变型”，即从以农业服务为主到为社会经济全面服务的思想，从单一生产型到综合经营型，从不重视投入产出转到以提高经济效益为中心的轨道。为搞活经营管理，会议提出“两个支柱，一把钥匙”的方针，即：以依法收费、综合经营为支柱，以承包制为钥匙，全面搞活水管单位管理。水利工程经营走上全面发展的快车道。

（1）前期工作中注重了对水价政策的研究。20世纪80年代以来，国家对水费标准进行了改革，逐步提高了水价。1987年6月，山东省人民政府以鲁政发[1987]61号文发布《关于发布〈山东省水利工程水费计收和管理办法〉的通知》。规定水费核定的原则是：农业水费、粮食作物按供水成本核水费标准，经济作物可略高于供水成本。农业供水成本内，不包括农民投劳折资的固定资产折旧。工业水费，消耗水按供水部分全部投资计算的供水成本，加供水投资4%～6%的盈余核定。城镇生活用水，按供水成本略加盈余核定，其标准可低于工业水费。由于水价政策的到位，前期工作中逐渐加强了对水价的调整力度。(www.xing528.com)

以引黄济青工程为例，该工程设计测算水价为0.742元/m3，运行中实际确定按0.38元/m3计收，每年基本水量3700万m3，收取水费1400万元，用水量超过3700万m3，按计量水费办法收取水费。经过3年运行，累计亏损7000万元，使工程维修无法正常进行。基于上述情况，于1993年进行了水费改革，经省政府批准，供水价格定为0.89元/m3，基本水费上调到3840万元。考虑到承受能力，确定新水价三年逐步到位，即：1993年0.47元/m3，1994年0.645元/m3，1995年到位。近两年每年实收水费都在6000万元以上，使引黄济青初步走上良性循环道路。

（2）水利前期工作中注意到水利结构的调整。随着经济的高速增长和干旱的持续发展，工业和城市缺水日益突出。解决工业和城市缺水，成为水利建设的主要内容，水利产业结构产生重大调整。从1981年引黄济津开始，至1990年先后兴建了引黄济青工程、济南引黄保泉工程、潍坊引峡济潍和引黄补水工程、淄博引黄济淄工程等，全省兴建了6座主要为工业、城市供水的水库，并有40余座为农业供水的大中型水库转向工业、城市供水。同时，工、农业节水提高到新的水平，使工农业供水结构调整成为可能。全省水利工程供水从主要向农业供水调整到农业与工业、城市供水。供水比例由1987年的农业占87.7%、工业占12.3%，调整为2000年的农业占84.2%、工业占7.8%、城市占8%。

（3）项目评估具备了量化的经济评价指标。作为工程方案论证和优选的重要依据，水利经济计算得到高度重视。新中国成立初期，山东省在规划设计文件中对工程经济计算仅仅以工程发挥多少防洪、灌溉等宏观效益为主，内容较为简单。在吸收国外水资源评价和计算经验基础上，1985年水利电力部颁发试行了《水利经济计算规范》，要求所有水利基本建设项目设计文件中必须对项目建设进行经济、财务评价，将计算分析指标与规范指标相对照，以确定项目建设的经济合理性，从而对项目建设与否作出决策。

《水利经济计算规范》在山东省前期工作中得以充分运用。现行水利工程，无论是新建、扩建项目，都严格执行这一经济、财务评价规范。以世行贷款项目为例，由于利用的外资需要偿还本金和利息，因此，利用外资的水利项目投资效果如何、有无偿还能力，就成为项目评估的关键，项目经济计算与评价，对世行贷款项目来说是不可缺少的一项工作，是世行决定是否对该项目提供资金的一个重要依据。“加强灌溉农业项目”是山东省水利和农业利用世行贷款的项目。通过对该项目进行经济评价和财务分析，该项目投资效果良好，具备自我还贷能力，且资金偿还期内项目新增效益387亿元。这一结果为争取世行贷款提供了有力的技术支持，并最终使该项目得以顺利实施。

（4）水利工程经营管理设施建设得到重视。1993年山东省下发了《关于加强水管单位基础设施建设的通知》，要求水利工程设计要充分考虑管理单位的经营管理问题，工程建设要为综合经营创造必要条件，工程管理设施建设必须与主体工程同时修建，同时竣工验收并移交管理单位。现在，无论是新建工程，还是改建、扩建工程，在前期工作中都充分考虑了工程的经营管理问题，都配套完善了放水洞、输水渠道等供水设施，为工程经营管理的良性运行奠定了工程基础。