宅基地的成员权和物权解析

村民对宅基地的权利包括宅基地成员权和宅基地使用权两项。如何科学地区分成员权和使用权，是破解农村宅基地制度改革难题的关键环节。

（一）宅基地成员权的概念内涵

在一般意义上，宅基地作为成员福利保障，其生存保障功能远大于财产权功能。农村宅基地的性质和权益有些类似于城市保障房。首先都是向一定资格条件的特定对象提供的福利，成员以外的群体不能享受，如保障房不提供给本城市以外的居民，也包括农民。其次这个福利都只能享受一次，不能重复享受，福利转让了就永远不能再获得；由于其福利性质，继承、抵押和担保的权益也是受限的，要遵循严格的规定。成员权是什么？成员权是作为某个集体（或团体）中的一员、一分子依照法律和集体内部章程所拥有的各种权利，具体可包括占有、使用、收益、分配、知情权、表决权、管理权、监督权、选举和被选举、退出权等权利。农民成员权就是农民在农村集体经济组织中的权利，集体制度的本质特征是其成员身份特征（宗仁，2017）。事实上，宅基地成员权主要包括两项权利：一是集体成员有权请求集体无偿分配一定面积的宅基地，但是，这并不保证在事实上其真的一定能够分到宅基地。二是对集体所分配的宅基地，可以无偿使用，而不需要向集体缴纳使用费。成员权是一种身份特权（李凤章，2017）。在司法实践中，宅基地成员权是农村集体经济组织成员享有的、无偿取得的、无期限的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或无法变相取得。这一权利除可在集体成员内部有条件流转外，城镇居民不得到农村购买宅基地或农民住宅，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。这样，宅基地成员权在实践中便具体表达为宅基地使用权的“无偿、无期限和限制流动”。

（二）宅基地物权的概念内涵

宅基地使用权，是指成员对其依法获得的宅基地享有的占有、使用、收益和依法处分的权利，是一种物权。成员权和物权不同，成员权要求主体必须具备集体成员的身份。而物权则往往和身份相脱钩。根据成员权，成员有权获得宅基地并无偿使用，但只有在事实上获得宅基地之后，才存在对宅基地的物权，或者说对宅基地的支配权。成员权是无法转让的，服务于特定成员的利益，而物权作为财产权，原则上可以转让（李凤章，2017）。《物权法》已经赋予了宅基地使用权的用益物权属性，使之成为农民的一项重要财产性权利。

然而，宅基地成员权和物权彼此交织、渗透并复合为一体：宅基地成员权是其物权的前提和基础，而物权则是成员权的实现形式。在社会化和市场化大潮中，若没有宅基地的物权，其作为成员权的价值亦将大打折扣。在新型城市化和城乡一体化发展的新形势下，推动宅基地制度改革，必须对我国现行宅基地制度的这个“两化复合”事实关系有一个客观、清晰的认知。(www.xing528.com)

（三）推进成员权和物权分置改革

从制度结构自洽的角度看，宅基地制度为维护其内核的稳定性，必须约束其物权化的广度和深度。一旦宅基地成员权彻底物权化，那么，宅基地成员权就很可能受到极大冲击。因此，在现行宅基地制度“两权复合”的实践逻辑中，宅基地成员权必然要“绑架”着物权化，限缩着物权化的成长空间，制约着物权化的展开和强化，宅基地成员权也因此无法成为真正的用益物权。虽然宅基地制度正在最大限度地实现着我国最大群体、最弱势群体的居住正义，但由此造成的对宅基地使用权物权化的约束和限制，还是无法适应这个时代对社会化、市场化和城乡一体化的发展要求。

宅基地使用权的物权化在其身份化的“绑架”之下，基于房地一体的实践法则，宅基地使用权身份化导致竖立其上的农村房屋所有权无法抵押、担保、转让，这与城镇居民住宅的彻底物权化形成鲜明对比，构成城乡一体化发展的重要制约因素，成为实现城乡公民权利平等的重要障碍之一。宅基地使用权的“无偿、无期限和限制流动”，导致农民住房的财产价值无法彰显、增值和实现，制约着农民的自由发展，限制着农民群体的公民权利，这个代价无疑是巨大的。宅基地使用权身份化对物权化的“绑架”，不仅体现在对宅基地使用权物权化成长空间的限缩上，而且即便在已经释出的空间里，宅基地使用权物权化的成长也受到“一户一宅”的巨大限制。在流动性、开放性和社会化不断加强的时代里，以“一户一宅”方式维持宅基地使用权身份化这个内核的稳定性，是一个巨大的实践难题。“一户一宅”之“户”的概念，受到婚嫁丧娶、升学参军、户籍迁移、外出务工等不同复杂情形的冲击。宅基地管理中的“户”，只能以公安机关登记的户籍资料为基础，但又必须超越公安机关的“户”的概念，且经村民自治确定“一户一宅”之“户”的认定标准，方能抑制通过分户来额外谋取宅基地的机会主义行为。对“户”的界定，各地实践中的做法必然差异巨大，纠纷和冲突也就在所难免。另外，随着新农村建设和农村城市化的发展，尤其随着城乡接合部农民公寓的出现，对何为“一宅”的认定标准也莫衷一是。再加上通过继承等合法方式出现的“一户多宅”等现象，也进一步造成“一户一宅”政策落实的复杂性、差异化。随着农村城市化进程的加快，在“一户一宅”框架内，宅基地使用权作为用益物权，其权利主体及权利边界的界定所遭遇的挑战和难题将越来越多。

因此，宅基地制度改革的关键就是要推进所有权、成员权和物权之间的分置，将保障农户居住权和财产权放在核心地位，让农民在改革中有实实在在的获得感，只有这样才能有利于促进城乡发展不平衡矛盾的缓解。