耕地和生态环境保护可能带来的负面影响

当前，我国实行“两个最严格”的土地管理制度，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。严守18亿亩耕地红线、严格控制城乡建设用地规模一直是土地管理的重中之重。然而，历来我国就存在“上有政策、下有对策”的潜规则运行模式，总是会有不少地方打着城乡发展的旗号不守规则，大肆侵占农用地以保障建设用地供给，特别是先斩后奏造成事实后不得不如此办理的案例时有发生。“种房子”还是“种庄稼”，前后存在差距数十倍甚至数百倍的价值空间。如果不能坚持土地制度改革的底线，当前的农村土地制度改革可能会在一定程度上导致土地非农化失控的风险。虽然农村土地制度改革必须坚持“放开产权、管住规划”的基点，但在目前地方政府发展冲动极其强烈和私人欲望缺乏管制将会无限膨胀的背景下，尤其需要警惕一些地方政府和农民为了短期和局部利益，冲破城乡建设规划和基本农田保护规划的严格限制，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺的矛盾，危及国家粮食安全。不可否认，农村集体建设用地源于农村集体农用地。如果集体建设用地流转具有很高的经济价值，自然会通过政府、农村基层组织传导直至农民，产生一种对转用集体农用地的利益冲动。事实上，很多地方实践中也暴露出这样的问题。比如，浙江湖州的早期实践，就规定了新增集体建设用地的途径，并设计了新增集体建设用地到流转集体建设用地的完整路径。又如，成都在实践中在一定条件下允许利用农村集体建设用地开办农村工、商业，实际上也是为转用集体农用地开了一个口子。但在实践中的效果并不理想。强大的利益冲动是潜在的危险，它可能松动耕地保护红线，使国家粮食安全得不到有效保障（张志强，2010）。此前，由于国家严格控制、集体土地无法直接入市流转尚有大量非法农地转用难以管理，农村集体建设用地能够直接入市流转之后，在以利润最大化为目标的市场准则指引下，再加上市场环境中农业尤其是粮食比较效益长期偏低，巨大的利益驱动自然会引起农地转用的热潮，必然会极大地加重农用地的管理压力；如果普遍允许农村出让土地，会打破国家对土地的垄断，而这对国家经济建设，对土地的保护和合理利用，尤其是耕地保护都不利，从而损害农业基础。由于农村土地进入市场将会给农民自身以及农村集体经济发展带来更多的好处，伴随着耕地数量的锐减、高质量耕地转为建设用地带来的整体耕地质量的下降，集体建设用地直接入市所带来的农地“非农化”倾向，将会对耕地的保护产生一系列冲击，对保障我国粮食安全带来较大的风险。集体建设用地入市后，农地用途管制将会受到很大影响，极不利于耕地保护。有研究者已经指出，集体建设用地入市将导致农地转用现象普遍发生，使得基本农田难以保证（夏方舟、严金明，2014）。中国区域发展水平差异很大，土地的异质性又强，国家层面的土地法规难以面面俱到，有些方面可能操作性很差，这给地方政府和农民扭曲政策，利用政策漏洞变相扩大占用耕地提供了方便。集体经营性建设用地入市，尤其要严防地方政府和个人利用集体经营性建设用地边界不清的特征任意扩大其范围，甚至借办乡镇企业之名，先将耕地变为集体经营性建设用地，再将其用于工商业建设用地从而破坏耕地。农民及其集体组织的机会主义行为也会引起破坏耕地的风险。农民同样存在将宅基地甚至耕地冒充集体经营性建设用地出让，或者先以举办乡镇企业之名将耕地转为建设用地，再出让谋利的机会主义行为（祝天智，2014）。

农村土地不仅具有农业生产功能，近些年来其生态景观功能也越来越被重视。由于集体土地自然的区位差异及经济环境的变化，使得集体土地利用与国有土地相比相差甚远。其往往缺少项目的可行性论证和详细的土地利用规划，一些在城市被限制、淘汰发展的污染企业也可能乘虚而入，“资本下乡”，到农村进行疯狂圈地，进而可能会造成对农村生态景观的破坏，甚至造成土壤资源和地下水资源的破坏，严重影响人们的身体健康（卢吉勇、陈利根，2001）。农村宅基地制度改革也会给农村生态环境带来不可估量的影响。农村宅基地自愿有偿退出的运作需要有大量的资金投入，仅仅依靠政府和农民自身的资金投入，难以满足大规模的资金需求。大量的社会资本开始进入土地的运作之中。那些退出来的宅基地有一部分复垦为耕地，其他的则通过社会资本的运作转换为营利性建设用地，获得建设资金。不仅转化为营利性建设用地的那部分土地存在生态风险的问题，那些转化为复垦用地的部分，也会面临土地肥力不足、土地质量差、土地质量不平衡等生态潜在风险。如果在环境评估不到位的情况下，退出的农村宅基地大量转化为商业性建设用地，农村环境的污染程度就会提高。而那些使用权退出的农村宅基地，虽然其物质财富效用提高了，但农业用地的农业生产面积大大减少，增加了农村生态环境风险的发生概率（杨保勤、陈景春，2015）。由此，农村集体经营性建设用地入市将可能带来不利于农村生态等环境保护问题。城镇化带来的负效应首先表现在环境生态问题上，大量的城市化建设将威胁到原有的生态环境，如果没有有效的预防治理措施，农村的生态环境将会遭受同样严重的威胁（冯青琛、陶启智，2014）。(www.xing528.com)

在广东南海区，全区土地开发强度已达52.20％，也就是说，建设用地面积已经超过全区土地总面积的一半以上。全区集体建设用地面积占全区建设用地总面积的54.23％。全区集体经营性建设用地面积占集体建设用地总面积的56.38％。这是完全市场化的结果。“南海模式”现已成为不少地区农村三项土地制度改革复制推广的模式，这种模式对耕地和生态环境保护的负面影响是显而易见的，必须切实防范这种风险的产生。