野生动物保护的法律制度优化方案

（一）野生动物保护法概述

1.我国野生动物保护立法概况

野生动物保护法是调整人们在保护、管理和利用野生动物资源的过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。

1988年11月8日通过，1989年3月1日起施行的《中华人民共和国野生动物保护法》，是保护野生动物的基本法，对我国依法保护、管理、发展和合理利用野生动物资源，具有十分重要的意义。《中华人民共和国野生动物保护法》颁布之后，国家和地方出台了多部与之有关的行政法规和规章制度，如1992年2月12日国务院批准，1992年3月1日林业部发布的《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》等。另外，《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规中也设有专门的条款规定了对野生动物的保护，这些均为野生动物保护法律体系的组成部分。为保护地球上的野生动物资源，国际上使用条约的法律形式来约束人们对非国有地区野生动物资源的开发和猎捕，称之为国际野生动物保护法，如我国参加的保护野生动物的国际公约《濒危野生动植物种国际贸易公约》等。

2.野生动物保护行政主管部门

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第七条规定，国务院林业草原、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作，县级以上地方政府林业草原、渔业主管部分分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。

《中华人民共和国野生动物保护法》中的陆生野生动物是指主要依靠陆地生存、繁衍的野生动物，包括各种兽类、鸟类、爬行类、昆虫类、部分两栖类；水生野生动物主要是指水生哺乳类、鱼类和部分两栖类野生动物。本书中所说的野生动物除特别注明外，均指陆生野生动物。

国家林业局（厅）执行具体行政管理权力的部门是野生动植物保护司。野生动植物保护司下设野生动物管理处和自然保护区管理处，分别管理有关野生动物和自然保护区的具体事务。

地方野生动物行政管理机构包括各省级林业局（厅）、地方一级林业局和县区级林业局等三级行政管理部门。目前全国的省级林业局（厅）中均设立了专门管理野生动植物和自然保护区的行政机构一野生动植物保护处（站），具体负责本省辖区内野生动植物和自然保护区的管理事务。国家还在一些重点地区的地（市）、县级林业主管部门中设立野生动植物保护科（站），具体管理本行政辖区内的野生动植物保护和自然保护区管理事务。未设立野生动植物保护科（站）的地（市）、县，由林政科或资源科等行政执法部门负责管理。

（二）野生动物保护对象

《中华人民共和国野生动物保护法》规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。根据《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》，我国将野生动物进行分级保护和管理，所涉及的野生动物可以分为以下几类。

1.国家重点保护野生动物

国家重点保护野生动物，是指国家重点保护的珍贵、濒危的野生动物。这类野生动物通常分布狭窄，野外数量少，濒临灭绝，或是我国特有的物种，亟须加强保护。国家重点保护野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。《国家重点保护野生动物名录》由国务院野生动物行政主管部门制定及调整，报国务院批准公布。该名录于1988年12月10日经国务院批准，1989年1月14日由中华人民共和国林业部、农业部令第1号发布，自发布日起施行。另外，根据《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第二十三条规定，从国外引进的珍贵、濒危野生动物，经国务院林业行政主管部门核准，可以视为国家重点保护野生动物，并依法进行管理。

2.地方重点保护野生动物

地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市政府制定并公布，报国务院备案。这一类野生动物从全国范围来看，野外资源比较丰富，但在一定区域范围内则资源较少，生存面临一定威胁，需要地方加以重点保护。另外，据《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第二十三条规定，从国外引进的其他野生动物，经省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门核准，可以视为地方重点保护野生动物。

3.有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十条规定，国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定并公布。有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物（简称国家“三有”动物），是指在国家重点保护野生动物以外，由国家制定名录加以保护的陆生野生动物。这一类野生动物数量较多，不属于濒危动物，但其具有特殊的价值或作用。因此，这一类野生动物应给予有效保护，以确保合理利用。2000年5月制定了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》（简称“三有名录”），于2000年8月1日以中华人民共和国林业局令第7号发布实施。该名录中有些特种与地方重点保护野生动物名录相重复，则按地方重点保护野生动物名录进行管理。

4.国际公约、协定中规定保护的野生动物

国际公约、协定中规定保护的野生动物，是指我国参加的双边或多边国际条约协定中规定保护的野生动物。经国务院批准，我国于1980年12月25日加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES），并于1981年4月8日对中国正式生效。该公约附录I、附录Ⅱ中所列的原产地在中国的物种，按《国家重点保护野生动物名录》所规定的保护级别执行，非原产于中国的，根据其在附录中隶属的情况，分别按照国家I级或II级重点保护野生动物进行管理。例如，黑熊在《濒危野生动植物种国际贸易公约》中被列在附录I中，但在《国家重点保护野生动物名录》中被列为国家II级重点保护野生动物，所以应按国家II级重点保护野生动物进行管理；又如非洲鸵鸟并非原产于中国，但被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录I中，所以应按国家I级重点保护野生动物进行管理。在涉及出口时，按CITES的规定执行。

（三）野生动物资源保护制度

保护野生动物资源不仅要保护野生动物本身，还要保护其赖以生存的环境。

1.救助野生动物制度

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十五条规定，国家或地方重点保护野生动物受到自然灾害威胁时，当地政府应当及时采取应急救助措施。救助野生动物是地方各级政府的法定职责，发生重大自然灾害时，地方政府应该充分履行职责，提供必要的人力、物力、财力，尽力抢救受自然灾害威胁的野生动物。

《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第九条规定：“任何单位和个人发现受伤、病弱、饥饿、受困、迷途的国家和地方重点保护野生动物时，应当及时报告当地野生动物行政主管部门，由其采取救护措施；也可以就近送具备救护条件的单位救护。救护单位应当立即报告野生动物行政主管部门，并按照国务院林业行政主管部门的规定办理。”

2.野生动物资源调查制度

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十一条、十二条规定，野生动物行政主管部门应当定期组织对野生动物资源的调查，建立野生动物及其栖息地档案。

根据《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第七条规定，国务院林业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门，应当定期组织野生动物资源调查，建立资源档案，为制定野生动物资源保护发展方案、制定和调整国家和地方重点保护野生动物名录提供依据。野生动物资源普查每十年进行一次，普查方案由国务院林业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门批准。

3.宣传野生动物保护制度

野生动物保护工作不是依靠一个部门或者专业人员就能完成，需要提高全民的保护意识，共同参与。《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府应当开展保护野生动物的宣传教育，可以确定适当时间为保护野生动物宣传月、爱鸟周等，提高公民保护野生动物的意识。”由于我国幅员辽阔，南北气候不同，各地选定的野生动物宣传月和爱鸟周不尽相同。

4.野生动物生存环境保护制度

《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第八条规定：“县级以上各级人民政府野生动物行政主管部门，应当组织社会各方面力量，采取生物技术措施和工程技术措施，维护和改善野生动物生存环境，保护和发展野生动物资源。禁止任何单位和个人破坏国家和地方重点保护野生动物的生息繁衍场所和生存条件。”有关保护野生动物生存环境的制度主要有以下几类。

（1）自然保护区制度。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条规定，国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。野生动物类型自然保护区是指为了保护自然资源、生态环境和典型环境系统，以及保护生物多样性和拯救濒危野生动物物种，而由国家依法划定的特殊保护区域。划定自然保护区对野生动物进行保护，特别是濒危野生动物保护十分重要。1985年6月21日国务院批准，1985年7月6日林业部公布施行了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，地方政府也相继公布了地方的行政法规，对自然保护区的管理作出了详细的法律规定。

（2）禁猎区和禁猎期制度。禁猎区是为保护狩猎动物或某种濒危动物，在法定的时期内禁止狩猎的特定地区。自然保护区属于禁猎区，另外，地方人民政府或野生动物行政主管部门可以根据本地区野生动物的资源情况，在野生动物资源破坏严重而需要恢复的地区或在适合于野生动物繁殖的区域划定禁猎区。

禁猎期是指按法定程序规定、禁止进行狩猎活动的一定时间期限。禁猎期一般是野生动物的繁殖、生长期。规定禁猎期的目的在于保证野生动物能够保持良好的繁衍环境，使其正常发展，保持并增加种群数量，供人们永续利用。禁猎期由县级以上人民政府或其野生动物行政主管部门按照自然规律规定。

（3）环境监测制度。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十四条规定：“各级野生动物行政主管部门应当监视、监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物行政主管部门应当会同有关部门进行调查处理。”(www.xing528.com)

（4）环境影响评价报告制度。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十三条规定，建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。

5.野生动物猎捕制度

我国对野生动物资源实行严格的保护原则，实际生产生活中，存在科学研究、驯养繁殖、展览等特殊需要，需通过野外获得野生动物资源，因此，国家制定了相应的猎捕制度，具体规定如下。

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第二十一、二十二条规定：“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证。

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第二十二、二十三条规定，猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。持枪猎捕的，必须取得县、市公安机关核发的持枪证。

《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第十八条规定：“禁止使用军用武器、气枪、毒药、炸药、地枪、排铳、非人为直接操作并危害人畜安全的狩猎装置、夜间照明行猎、歼灭性围猎、火攻、烟熏以及县级以上各级人民政府或者其野生动物行政主管部门规定禁止使用的其他狩猎工具和方法狩猎。”

6.因保护野生动物造成损害的补偿制度

野生动物资源属于国家所有，每个公民有保护野生动物资源的责任和义务。由于人类和野生动物共同生活在一个地球上，共同利用自然资源，不可避免会造成一定冲突，法律在保护野生动物的同时不保护公民的合法权益，这种法律有失公平，会打击人民群众保护野生动物的积极性。因此，国家制定了因保护野生动物而受到损失的补偿制度。

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。

7.外国人在中国考察、猎捕野生动物的规定

《中华人民共和国野生动物保护法》第四十条规定，外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门或者其授权的单位批准。

（四）野生动物驯养繁殖和经营利用法律制度

人工驯养、繁殖野生动物是保护濒危野生动物、保存或扩大濒危野生动物种群和数量的有效方法。《中华人民共和国野生动物保护法》规定，国家鼓励驯养繁殖野生动物。国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针。

1.野生动物驯养繁殖法律制度

《中华人民共和国野生动物保护法》在鼓励驯养繁殖野生动物的同时，还规定了实行野生动物驯养繁殖许可证制度。《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》于1991年1月9日由中华人民共和国林业部公布，2011年1月25日中华人民共和国林业局令第26号修改，2015年4月30日中华人民共和国林业局令第37号修改。

《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》第二条规定：“从事驯养繁殖野生动物的单位和个人，必须取得《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》（以下简称《驯养繁殖许可证》）。没有取得《驯养繁殖许可证》的单位和个人，不得从事野生动物驯养繁殖活动。”

（1）申请领取野生动物驯养繁殖许可证应具备的条件。

①有适宜驯养繁殖野生动物的固定场所和必需的设施。

②具备与驯养繁殖野生动物种类、数量相适应的人员和技术。

③驯养繁殖野生动物的饲料来源有保证。

（2）野生动物驯养繁殖许可证的审批部门。野生动物驯养繁殖许可证实行分级发放制度。凡驯养繁殖国家一级保护野生动物的，由国家林业局审批；凡驯养繁殖国家二级保护野生动物的，由省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门审批；凡驯养繁殖非国家重点保护野生动物的，按省、自治区、直辖市制定的规定执行。

（3）野生动物驯养繁殖许可证的审批与变更程序。申请人持所需材料，向驯养繁殖所在地的县级林业行政主管部门提交申请，县级林业行政主管部门对申请材料进行逐级审核后上报审批部门，审批部门对申请材料进行受理、审查并作出决定。如需要变更驯养繁殖种类、终止驯养繁殖，按程序办理变更和终止手续。

2.野生动物经营利用法律制度

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第三十条规定，禁止出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品。《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第二十六条规定：“禁止在集贸市场出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品。”但因科学研究、驯养繁殖、展览等特殊情况的需要，国家对野生动物或者其产品的经营利用作出了分级核批、分级管理的规定。根据国家及地方野生动物管理办法的相关规定，经营利用野生动物或者其产品的单位和个人必须取得野生动物行政主管部门发给的经营利用许可证，才能从事野生动物及其产品的经营利用活动。

（1）申请领取野生动物或者其产品的经营利用许可证应具备的条件如下。

①野生动物及其来源合法。

②具备人员、技术、资金、设施。

③具有从事经营活动场所、设施的使用权。

（2）野生动物或者其产品的经营利用许可证的审批部门。野生动物或者其产品的经营利用许可证实行分级发放制度。凡经营利用国家一级保护野生动物的，由国家林业局审批；凡经营利用国家二级保护野生动物的，由省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门审批；凡经营利用非国家重点保护野生动物的，按省、自治区、直辖市制定的规定执行。

（3）野生动物或者其产品的经营利用许可证的审批程序。申请人持所需材料，向野生动物或者其产品的经营利用所在地的县级林业行政主管部门提交申请，县级林业行政主管部门对申请材料进行逐级审核后上报审批部门，审批部门对申请材料进行受理、审查并作出决定。

3.野生动物运输管理制度

对野生动物或者其产品的运输进行监督管理，执行运输证制度，是有效防止非法狩猎、杀害、经营利用野生动物的措施。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第三十三条规定，运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。

（1）野生动物或者其产品运输证的审批部门。《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第二十八条规定：“运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，应当凭特许猎捕证、驯养繁殖许可证，向县级人民政府野生动物行政主管部门提出申请，报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门或者其授权的单位批准。动物园之间因繁殖动物，需要运输国家重点保护野生动物的，可以由省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门授权同级建设行政主管部门审批。”对于非国家重点保护野生动物或者其产品的运输，按省、自治区、直辖市制定的规定执行。

（2）野生动物或者其产品运输证明的审批程序。申请人持所需材料，向野生动物或者其产品的经营利用所在地的县级林业行政主管部门提交申请，县级林业行政主管部门对申请材料进行逐级审核后上报审批部门，审批部门对申请材料进行受理、审查并作出决定。