库区人口迁移形式及贫困症结分析

库区贫困，如上所述，无疑是水库兴筑的伴生现象。在修筑水库之初，为缓解水库淹占区人口多、耕地少的尖锐矛盾，中国政府在对库区人口坚持经济补偿和物资扶持的同时，努力实施了迁移库区人口、压缩库区人口规模的政策及措施，曾获得了一定效益。

（1）远距离迁移库区人口，即将库区一部分人口迁往外省区如东北及西北地广人稀的地区安置。为完成库区人口的远距离迁移，防止回流，我国政府投入了巨额经费，采取了种种鼓励移民和妥善安置措施。但移民因受“安土重迁”思想、经济社会及环境条件等各种复杂因素的影响，返迁率高达30%以上，效果并不理想。

陕西省三门峡库区移民返迁是一个最典型的例子。1956年下半年将该库区的近20万人迁出，分别安置于宁夏及陕西大荔、蒲城、澄城、白水、潼关、华阴、渭南等地。其中远迁宁夏的3万多移民，因三年自然灾害，生活极度困难，经国务院批准，于1961年返迁回陕西，安置于临潼、阎良、富平、合阳等县。其实，自1956年开始搬迁以后，移民直接返迁回库的活动就未间断过。移民几乎年年闹返库。1985年返库人数甚至多达八千多人，还发生了大面积抢种土地等事件，造成库区社会秩序的混乱。究其根本原因，在于远迁安置区的生产和生活条件太差，移民生活困难。例如有20多万移民安置的渭北旱塬地区，是沟壑纵横、原高水缺、土地瘠薄、十年九旱的地方，使相当多的移民温饱问题长期得不到解决，甚至人畜饮水也是问题。直到80年代前期渭北旱塬安置的移民人均口粮还不足300斤，甚至200斤上下，绝大部分移民靠吃返销粮和借贷生活。这种状况与50年代的生活水平相对比差距甚大。据调查，移民前该区人均生产小麦已达400多斤，较陕西全省人均229斤高出178斤；人均生产棉花34斤，较全省人均9斤高出25斤；一个劳动日平均价值一元三角多，最高可达一元六角。库区移民生活由富裕变贫困的现实直接诱发了返迁的欲望和行动。这不仅给各级政府和有关职能部门增添了大量协调动员工作，而且也给国家和移民个人带来了很大经济损失，给社会造成了不安定因素。至1985年中央在调查研究的基础上，国家决定拿出1.2亿元经费，用于安置其中生产和生活很困难的15万移民返迁回库定居，重建家园。远距离迁徙15万移民返回库区，并为之创造一个基本的生存环境，无疑是一个空前的社会系统工程，困难重重。直至90年代初，返迁移民还严重存在生产和生活条件较差、经济落后的问题，甚至还有5万特困移民无力返回库区，仍留在渭北旱塬地区，在贫困线以下生活。

山东东平湖水库始建于1958年，是确保山东段黄河安全度汛的重要工程措施之一，1963年改为滞洪区。水库初建，共移民57405户，278332人，其中安置东北三省约11万人，安置本省垦利区及当地者15.6万人。随着湖区职能的改变，移民开始返库，至1966年2月返库移民人数已达4.4万人。为制止移民盲目回流，国务院还于1964年发出了要求各移民安置省区应设法将移民巩固在当地的文件，然收效不大。1966年，山东省本着实事求是的精神，将上述返迁的4.4万移民安置在了东平湖区；至1985年底，库区移民总数已增加到27.12万人，1991年初更增加到28.34万人。

值得注意的是，东平湖区的移民经自行返迁又被强制返回的往返折腾，生产和生活基础更薄弱、问题更复杂。河南三门峡库区远迁甘肃敦煌的七千多移民在经过遣返与返迁之后，亦变得甚为困难。

从上面例子来看，因社会、经济原因及移民对迁入区环境的不适应导致了大量移民的返迁回流，不仅干扰了各级政府的正常工作，而且给库区社会造成了不稳定因素，同时更给库区远迁移民本身带来极大的精神压力和生活负担，造成了严重的生活困难，甚至影响了党群、干群关系，代价是很大的。

除远迁库区移民大量返迁的情形之外，还存在远迁的库区移民因人均耕地少，生产条件差，长期不得脱贫的问题。以丹江口水库移民为例，当年批准移民38.2万人，居世界首位；实际迁移安置35万人，其中远迁库区以外安置的移民达16万人，分布在鄂、豫两省的18个县市，其中接受万人至5万人移民的重点县有5个。因丹江口库区移民完成于“十年动乱”中，当时把迁移安置作为政治任务完成，根本不考虑各县市的安置容量，也缺乏协调安置区社会关系的有力措施，以致在远迁库区移民的安置区一度发生新老住户之间的武斗，加重了移民故土难离的思想，直接造成成千上万的库区移民返迁，因而又增加了后靠安置的人口。就在丹江口水库移民安置的二十余年间，仅安置经费就经过了五次核定，七次追加，总计达3.2亿元，耗资甚巨。

在上述丹江口库区移民安置的五个重点县市中，湖北省钟祥市安置9410户，43236人。当时，由于这些移民多次搬迁和多年游荡，大部分移民非常贫困，安置于柴湖地区靠围湖造田重建家园，生产和生活条件差，人均耕地少，导致移民长期处于贫困境地。至90年代初，这里的移民由于人均耕地少，无发展余地，还存在外迁安置的可能性。河南省邓州市安置2396户，10773人，分别安插在地广人稀、地瘠民贫的10个偏僻乡镇，或建移民点，或编组插队，在相当长一段时间内移民生活相当贫困，甚至出现了“上访告状多，外出流浪多，返迁回流多”的“三多”现象，使当地社会生活出现了某种混乱状态。

总之，库区移民的远距离迁移曾带来了种种社会、经济及相关问题，没有或基本没有收到移民之初的预想结果。

（2）鼓励投亲靠友，分散迁移库区人口。这是在大中型水库修建及库区人口迁移安置过程中各级政府鼓励实施的措施。库区移民的亲友主要分散于水库所在的周边县市，部分分散于边远地区各省区，绝大多数属于农业人口。如丹江口水库安置到钟祥市的4万多移民中，就有一部分属投亲靠友者，均被安置到该县柴湖地区围垦。而山东东平湖水库移民自行投亲靠友、散居外省市者多达1万余人，占全部库区移民的4.8%。库区移民投亲靠友，在当时体制情况下问题和矛盾并不突出。但是随着新时期农村实行生产经营承包责任制后，居住若干年的库区移民因需要最基本的生产资料耕地，直接导致并发生了新老住户之间关于生产资料和经济利益的矛盾，为此也曾造成了投亲靠友的库区移民的返迁回流，形成一定范围和一定规模的社会问题。实践证明，在农业经济形式下的土地问题及宗族问题常常会导致库区移民与当地农民间的矛盾冲突，问题棘手。因此这种移民措施对库区来讲曾产生了一定作用，但也存在着不少社会经济问题。

（3）库区人口的后靠迁移。这是水库区人口迁移的主体形式。调查表明，除个别水库区外，绝大部分水库区移民以后靠迁移为主。例如，在丹江口水库实际迁移安置的库区人口35万人中，就近后靠安置19.4万人，占55.4%；陆水水库移民21624人，就地后靠13097人，占60.5%；葛洲坝工程迁移库区人口18977人，其中就地后靠17514人，占92.3%；山东168座大中型水库共计移民120万人，其中后靠迁移人口则在80%以上；原烟台市26座大中型水库移民共94942人，其中后靠人口占96.7%。库区人口的后靠迁移形式在某种程度上简化了移民工程实施部门的工作环节，减轻了工作强度，也照顾了水库区人口安土重迁的传统习惯，但大量超载人口高度集中于水库周边耕地紧缺、资源贫乏、交通闭塞的山地及丘陵坡地上，人均耕地大幅度减少（表6.1），直接给库区资源环境及经济社会发展带来更为沉重的压力。

表6.1　库区移民及耕地淹占情况举例

资料来源：各地库区有关报告调查

山东167座大中型水库区移民人均剩余耕地仅1.21亩（表6.2）。其中人均0.5亩以下的有181583人，人均0.2亩以下的有14244人。

库区人口后靠迁移的后果，首先是加剧了库区人多地少的矛盾，兼库区单一农业经济形式的制约，导致库区盲目垦荒、砍伐林木、破坏植被，生态环境日渐恶化；其次是随生产与生活条件的破坏，生活水平明显下降。以岳城水库安阳库区为例，据建库前的1955年至1957年三年统计，人均占有耕地3.1亩，人均收入193.6元，人均粮食582斤，每年向国家交售公余粮达60余万斤，棉花30余万斤。1958年建库后，人均占有耕地至1985年减少到0.7亩，人均收入不足百元，整个库区处于生产停滞、生活贫困的境地。

表6.2　山东各地市大中型水库迁移人口及淹占耕地统计（各项人均单位为亩） (www.xing528.com)

*不包括菏泽太行堤；**不包括远迁及省内迁移人口，只含后靠移民

资料来源：山东省库区移民基本情况及社会调查资料

随着库区人口的增加，库区人均耕地一般呈减少趋势，这里仍以山东水库区情形说明之（表6.3）。济南、青岛、烟台三市库区人均耕地略有增加，一方面与库区荒坡地垦殖有关，另一方面则与库区人口非农化转移有关。

表6.3　山东各地市大中型水库区人口及人均耕地的演变

资料来源：山东省库区移民基本情况及社会调查资料

因人多地少，且耕地贫瘠，兼单一农业经营方式，绝大多数库区自水库建成之后人均各项收入均明显低于各水库所在县市的平均水平。80年代中期以来，各级政府及主管部门投入了大量财力和物力，用于改善库区的生产条件和生活水平，至90年代初库区各项人均收入有所提高，但相当一部分库区与所在县市的平均水平的差距却有加大的趋势。这种状况不仅与政府的大量投入不相称，而且也不利于库区的后续发展。

反思十余年来各级政府为改善库区生产条件，提高库区贫困人口的生活水平所付出的巨大代价和努力，总结历史的经验与值得汲取的教训，不难发现种种努力的效益并不明显。在库区进行的社会调查表明，这一方面由于数十年来对库区各方面建设的欠账太多，积累的问题太大；另一方面则是由于人地关系的矛盾太尖锐。这首先是库区人均耕地太少，资源环境严重超负荷运转；其次是库区水利设施不配套、交通条件闭塞、医疗教育落后、生产资金短缺，管理人才缺乏等。投入多收效少是必然的，而且将是长期的。

因此，库区人口后靠迁移所带来并造成的一系列问题已不是用一般性扶贫或开发性扶贫可以解决的难题。其症结就在于人口后靠迁移所直接形成的人地关系尖锐矛盾。而且这是一个带有普遍性的矛盾，必须就此采取扭转措施，才能根本解决问题。

（4）库区人口的非农化转移。实行某些导向性政策，鼓励库区下游的企事业单位招收和消化来自库区过剩的人力资源。因以这种方式迁移和安置的库区人口是以企事业单位招工和聘干形式实现的，所以这部分人口的工作岗位、切身利益以及他们与周围人群的社会关系一开始即获得了妥善解决，社会效果良好。只是由于长期对库区建设和发展的忽视，政策不配套，决策不够得力，加以库区人口的文化程度和教育水平低等因素，使库区人口的非农化转移进展慢、数量少，安置的库区人口仅占移民的3%左右，比重太小。例如山东省烟台市门楼水库共迁移库区人口23610人，其中后靠迁移22725人，省外安置85人，非农化转移800人。农转非人口仅占库区移民总数的3.4%。因农转非人口少，并未明显减轻库区人地关系的尖锐矛盾造成的问题和压力。库区34个库区村有30个村吃水无保障，人均剩余耕地0.42亩。截至80年代末人均口粮仅400斤左右，有的甚至不足200斤；人均收入460多元，大大低于所在福山区的平均水平。由于贫困，库区姑娘外嫁，使大龄男青年未婚者不断增加。据1989年统计，该库区34个村26—35周岁未婚男青年达359人，平均每村10个光棍；同时32个村负债达300余万元。库区贫困已到了非解决不可的地步。

1986年之后烟台持续干旱，尤其1989年遭遇了历史上罕见的特大旱灾。市区年降水量下降到419.6毫米，较多年平均降水量减少271.9毫米。城乡水资源全面紧张，导致全市农业大幅度减产；城市供水危机，日供水量由正常的15万—16万吨下降到7万—8万吨，市区部分工业企业被迫停产、限产，使工业生产严重滑坡；110多个宾馆、招待所、旅馆被迫关闭；全部建筑工地和园林绿地用水只能靠汽车运送，因此使财政收入锐减。至1989年冬季，市域降水稀少，水位下降明显，市区四个水厂截至1990年元月底较上年同期平均下降5米。市区生产和生活受到严重威胁。80年代后期连续数年的缺水，已成为困扰市区经济发展和影响群众生活的大问题。因而形成缓解芝罘区、福山区及开发区城乡水资源供求矛盾的社会共识，并提出了门楼水库增容、扩大蓄水能力的工程方案。实施这一方案，首先要解决两个问题：第一，搬迁31.88米以下的203户库区居民，使水库蓄水能力达到1.26亿立方米；第二，同时妥善解决严重存在的库区贫困。烟台市为实现门楼水库增容和库区脱贫的双重目标，制定了十项原则和扶贫政策。其中除库区移民就近就地安置，及水库增容和库区脱贫、下游三区合理负担等原则之外，提出了库区劳动力的安排问题，即“凡是年满16周岁至25周岁的未婚青年，及26周岁至35周岁的大龄未婚男性青年，要纳入市、区和乡镇企业招工计划，凡是符合条件的，逐步安排就业”。根据这一原则，烟台市和福山区劳动部门深入库区34个村庄，详细调查了库区7917户的劳动力状况，摸清了库区劳动力的年龄结构、文化程度、婚姻状况、技艺特长等基本情况，推行了国家招工、集体安置与自谋职业相结合，多渠道安置库区富余劳动力的政策；同时决定全面核查市区所属单位使用的临时工，清退20%，将腾出的岗位优先安排库区劳动力。1990年共清退农村临时工2677人，为统筹安排库区劳动力创造条件。至1993年初，三年共安置库区劳动力4410人，超额完成安置3800人计划的16%，占库区总人口的19.4%。

与此同时，烟台市针对水库增容、库区受损、下游兴利的实际情况，安排市、区35个扶贫单位与34个库区村结成对子，明确目标，落实责任，经过三年努力，为库区扶贫投入2451万元，使库区脱贫取得了可喜的成果。经综合验收，库区34个村庄已有32个实现三年脱贫目标，其中15个村庄提前一年脱贫。自1989年至1992年三年中，库区农村经济总收入由5020万元增加到了10920万元，增长了117.5%；人均收入由465元增加到921元，增长了97.6%；人均集体积累由74元增加到227元，增长了206.8%。

因此，从总体上来看，烟台市在推进库区劳动力实现非农化转移的同时，推动库区脱贫也取得了显著成绩，值得重视；而且为其他库区移民实行非农化转移、带动库区脱贫提供了思路，积累了经验。

综上所述，库区移民的四种方式或称类型为我们在比较基础上探讨库区移民安置的最佳方案提供了基本思路。从库区移民的四种迁移方式、迁移规模及其产生的社会经济效果来看，以后靠迁移及远迁和投亲靠友而返迁水库区的人口所面临的资源、环境及社会经济问题最突出、最严重。调查结果表明，在人地关系的矛盾冲突异常尖锐的库区，人均收入和人均占有粮食等均普遍低于或明显低于所在县市的平均水平，而且还有相当一部分大中型水库区的村庄目前还面临着人口增长、耕地减少、资源枯竭、环境恶化、生活贫困的局面。例如位于鲁中山地，属于济宁市的贺庄、龙湾套、华村三个中型水库区的20604人，截至1992年底人均耕地仅0.49亩，人均收入仅224.62元，人均口粮仅104千克。这些数据不仅客观地反映了某些库区人口、资源、环境与经济社会发展矛盾冲突的尖锐程度及其根源——库区众多移民被密集地安置于水库周边狭隘区域所造成的土地严重超负荷运转——这种状况不改变，国家高投入而库区低产出的运作方式将延续相当长的时期；这些数据还客观地揭示了库区超载人口向下游受益区实行非农化转移的客观必要性和历史必然性。这是改变库区人地关系尖锐矛盾的有效途径，烟台门楼水库区人口非农化转移的实践已提供了有益的经验，不容忽视。

总之，在以经济与技术手段帮助库区脱贫的同时，加大库区移民向受益地区非农化转移的力度和规模，缓解库区尖锐的人地关系矛盾无疑是从根本上加速改变库区贫困状况，尽快实现中央扶贫攻坚目标，使库区尽早与全社会共享富裕生活的根本途径，也是改革库区移民方式，加快中国改革开放程度的迫切要求。