理顺电力垄断行业与全局关系

在由传统的垄断性管理型市场向竞争型现代电力市场转变的过程中，如何把握好部门与全局的关系，特别是认识垄断性行业部门与全局的关系十分重要。

2．政府部门是垄断电力市场的主体

垄断性行业部门在传统意义上是指管理垄断性行业的政府主管部门。政府的电力部门或带行政职能的电力公司，不同于政府的其他部门，它具有干预乃至直接运行市场的能力，并总是把企业的运作看成是一种政府行为。这种体制使得电力生产和销售带有浓厚的计划经济色彩，兴建电厂完全由政府部门立项和审批，发电计划由政府下达，电力销售由政府统一调配，电价由政府以“成本加利润”的方式确定，形成了所谓“自然垄断”。在“自然垄断”条件下占主导地位的是政企合一的利益集团。如既是电力局又是电力公司，或是在政府部门直接操纵下的国有电力公司等，其特点是政府成了商品的生产者和服务的提供者，由政府直接操纵市场。如果说在计划经济的条件下这种管理型市场尚能满足人们的基本需要的话，那么随着市场经济的迅速发展，这种旧的生产关系越来越难适应生产力发展的需要，而且由于始终存在着部门这个最高的决策者，因此竞争性的电力市场就不可能建立起来。

另一方面，“自然垄断”还有可能产生行政权力转移，造成垄断性大公司对政府部门的“领导”。政企关系如果到了这一步，会出现一个听任大公司摆布的“小政府部门”，让该政府部门倒过来服从于公司的经营，造成大公司自己从事经商又行政的越位经营，对竞争对手实行垄断经营。这样一个小型政府部门和一个垄断性的电力公司互相配合，联手操纵市场，虽然游戏方法变了，但垄断市场的主体仍然是传统意义上的政府电力部门的行政权力。这种做法具有更大的欺骗性，表面上看进行了改革，实际上形成了一个被国外同行称为既非管理型又不是竞争型的“市场怪物”。由于毫无游戏规则可言，这就难怪一些国家的电力部门变成了电力公司后，从垄断性利益集团的特殊利益出发，在一些地方出现了很多恶意抢占别人资产和供电区的荒唐现象。

2．电力部门的行政垄断损害的是全局利益

许多人曾把美国加州的电力危机作为一种证据，说明电力体制改革以及普遍意义上的改革是行不通的。事实上加州并没有真正放开对电力市场的管制，而是由州政府部门对市场进行的一次“改组”，使州政府的电力部门对电力市场的干预比改组以前还要多。在这样做的过程中，法律制造了一个由政府电力部门微观控制的假市场，州的公有电力公司能够操纵电价并从中获利，而其他供电企业被置于不平等竞争的地位。

为了把这一点阐述得更清楚，让我们看一看该州的电力改革法案引起的结果：由州政府电力部门决定用户要付的电价；州电力部门管辖的公有电力公司可以保留电厂，实行发供配一体化的垄断性经营；其他公司要实行厂网分离，变为供电公司，并不得自行寻求有竞争性的买电合同，而必须在州政府运行的电力交易所以最高标价购买电力。

因此，改革不是理顺关系，反而制定了一些互相矛盾的新规定。有人做了一个形象的比喻来揭示加州电力部门规定的不合逻辑性：想像一下，如果你要购买食品，但是你被禁止从商店直接购买，而必须告诉一个“商品交易所”下个星期你打算买什么，由“商品交易所”告诉你该付多少钱。同时，如果你正巧有客人来或者胃口变了，去拿货的时候需要多买一点，交易所会要求你必须为这多买的一点食品按货架上最贵的牌子购买。试问谁会选择参与这样的市场？

这种做法的弊端在于：①由政府规定并冻结了零售电价，使得价格失去了对市场的调节作用。②在非竞争性市场内实现厂网分离，使得电力趸售过分依赖实时交易，导致通过长期合同来稳定趸售电价的目标无法实现，给发电商提供了通过抬高售电价获取高额利润的机会。③将不同电力公司置于不平等竞争的地位，严重扭曲了市场竞争规则。这些使得每兆瓦时平均趸售电价从1999年的30美元增加到2000年的200美元，并使2001年长期售电合同价达到了500美元，相应的供电总成本也从1999年的70亿美元上升到2001年的500亿美元，并造成了多次的供电危机。据保守估计，这种频繁的大面积停电引起的直接经济损失已超过了1000亿美元，不但影响了全局利益，而且电力工业自身发展也受到了很大的影响。

3．垄断性行业部门与全局利益的不一致是客观存在

纵观10多年来国外改革的情况，至今还没有发现哪个“代表国家”的垄断性电力部门不抵制改革的。1988年经过多次协商后，英国政府颁布了题为《对电力行业进行私有化改造》的白皮书，正式宣布进行电力体制改革，但仍遭到了电力部门的反对。英国中央电力公司一开始就利用其集发、输、配电为一体的优势有效地抵制了改革，避免了其垂直方式管理的解体，只是后来随着私有化发展和全国垄断性行业的全面结构调整，又引入了证券市场的交易机制，才于1990年被迫进行了分阶段的缓慢改革。先是将中央电力公司一分为四，组建电网公司、核电公司和两个火电公司，但仍具有垄断性质。随后通过出售股份，实现股东多元化、国际化等，先后花了7年时间才初步建立了竞争性市场，并确立了相对独立的管理体制。

其他国家也有类似情况。令人惊奇的是这些所谓代表国家的电力部门抵制电力垄断行业改革的做法都非常相似，往往在改革刚刚起步就出台了很多举措，自称具有自我完善的机制，已放松了对电力的管制等等，但这些令人眼花缭乱的做法反而会使人怀疑他们是否代表了国家的利益。一个政府的行业部门，却要抵制政府对该行业的改革，这究竟是普遍规律，还是一些国家的特例，通过实践这一检验真理的惟一标准来衡量，已经是很清楚了。在加州危机中，除了每年造成直接经济损失1000亿美元外，还使两家最大的供电公司亏损130亿美元，2万员工面临失业，大批企业外迁。尽管州政府所属的电力公司凭了厂网可以不分开的一纸决定，在发电环节上发了横财，但这是以牺牲全局利益为前提的，也只有垄断性的利益集团才有可能去攫取这种特殊利益。正因为垄断经营造成了这些行业部门自己的特殊利益，因此它们与政府的其他部门不同，既想保持垄断的利益，又作为职能部门要服从政府指令，这种既一致又不一致的状态，使得一些电力公司的改革始终步履维艰。因此，要改变这种状态首先必须解决垄断性行业部门与全局利益不一致的问题。(www.xing528.com)

4．电力体制改革不能只考虑电力部门的利益

长期以来，法国对电力工业实行高度垄断，反对市场开放的语言充斥了各种文件。法国电力部门不愿支持欧盟开放电力市场的竞争是有其原因的。法国是欧洲第二大电力市场，并且法国电力公司是本地区最大的公司和最大的电力出口商。法国电力公司的销售电量几乎是西班牙整个国家用电量的3倍，还实现了电力大量出口，创下了巨额的贸易盈余。

规模还不是惟一的因素，法国占据了与它竞争的同行们不得不羡慕的战略位置。它位于从北欧通往西班牙的惟一的通道上，又是欧洲大陆和英国之间惟一的连接点，它还是用核电来补充意大利、挪威的水电和德国的常规火电为基础的电力系统的最合适的地方。为了继续保持电力部门的利益，他们拒绝开放市场，并称欧洲议会的那些主张改革的人为“自由主义者”，即使是付出欧洲议会立法延迟和与其他欧盟成员国发生外交摩擦的代价也在所不惜。

当然，历史不一定是未来的最好指导。当欧洲剩下的大多数国家已经选择了加速改革之路后，法国电力公司的优势就持续不下去了。例如，瑞士越界输送的批发电价降到了新的低谷，电力现货交易指数始终维持在SF20/（MW·h）上下，这使得法国电力公司越来越发觉它的电力出口价格不再像以前那样有竞争力了。由于市场力量削弱了欧洲已保持了很久的垄断体制，法国电力公司失去了很多长期业务，为了部门利益也只有被迫开放市场，加入到欧洲电力交易市场中去。

此外，法国电力公司还发现它并不能像美国和英国公司一样可通过市场来筹措电力建设资金。它必须主要依靠自身的资金，或者请求国家资金的投入，而这又会立即遭到欧盟的反对。它若着手调整电价以提高其微弱的净利润，又会在法国激起政治动荡，并会招致对其垄断地位不满的非议。正是这些问题困扰了这个最顽固的赞成电力垄断的支持者，使得法国电力公司从本部门的利益出发，最后决定执行欧盟的决定，有保留地开放其电力市场。这种一切从狭隘的部门利益出发考虑问题，对电力工业自身发展是极为不利的，造成了法国近年来新建电厂不多、售电竞争力下降、可再生能源发电很少、对用户的服务质量也没有其他欧盟成员国好，损害的不仅是与欧盟的关系，还直接对法国的全局利益带来了影响。

5．用电权、开发权、用网权的垄断是部门垄断的主要表现形式

用电权是一种基本的权利。公民有权得到可靠的、价格合理的、技术标准一致的、安全的电力供应。排斥了广大农村人口的用电权，也等于制约了当地农村的发展权。公民对电力公司也应有选择权。目前电力工业的发展已进入了所谓“用户时代”，打破电力垄断的最终受益者将是广大的用户及电力工业本身。既然是市场经济，买卖双方就有互相选择的权利。电力公司有权选择用户，用户也有权选择电力公司，包括国有控股大公司、投资者所有的独立电厂和农村小型发电站，也包括用户自己创办的自发自供、多余上网的小电站。

（1）电源开发权的垄断。在电源开发的审批上实行双重标准，哪怕像小水电那样的优质电源也很难审批。如美国水电执照的再注册工作一般要经历数年时间，申请者不得不揣摩决策者在报告中到底想看什么，除了复杂的费时费力的过程外，最后还由于利益可能受到影响的部门持不同意见而遭到否决，而不得不从头再来一遍申请。据介绍，有一个电站甚至审批了25年，被称为像一场“长期的野餐活动”，电源开发上的双重标准把电力行业的竞争精神都消耗完了。

（2）联网、用网、建网的垄断。电力垄断已逐步演变为以电网为重点、以市场利润为导向的对输电系统的控制和垄断。在联网、用网上一些地区仍在实行双重标准，造成一些电厂上网困难。在农村电网建设上排斥输电系统的竞争者等。此外，在电网的操作上也是不透明的，上网电价常常低于发电成本价，造成极大部分的利润集中在电网上，使电厂还本付息困难，不良资产增多，影响到整个电力工业的发展。

因此需要我们努力建立政企分离、互相制约、独立运作、有效监管的电力管理体制，促进由传统管理型电力市场向竞争型的现代电力市场的转变，实现电力工业的更大发展。