如何构建食品安全政策？——探讨食品黑暗期的影响

在世界范围内，各个国家由于社会、历史、经济以及战争等诸多因素，各自的工业革命时间也各不相同。追溯各主要国家的工业革命的线路，可以清楚地勾画出这些国家食品安全问题集中爆发的时间表。工业革命线路图与食品安全线路在时间序列上，存在着密切的正相关性。

2.3.1.1　1820年的英国制假食品

英国的工业革命始于18世纪下半叶，并贯穿整个19世纪，是世界上最早步入工业时代的国家。因此，英国也就成为最早遭遇现代食品问题的国家。之所以将1820年作为一个特定的时间点提出来，原因在于英国的一位德裔化学家——弗雷德里克·阿库姆，在当年出版了一本小册子《论食品掺假和厨房毒物》，揭露了食品制假和滥用添加剂的现象。正是这本小册子，推动了英国当局首次针对在食品中添加有毒物质或添加剂的行为进行全面查处和打击。以1820年为标志，现代食品掺假历史被分为两个阶段，即前阿库姆时代和后阿库姆时代。所谓前后时代划分的意义在于，食品掺假行为引起了社会的共愤，一个行业内的不良行为成为社会共同关注的社会焦点问题。

1820年，作为现代西方世界首次针对食品中添加有毒物质或滥用添加剂的行为进行查处和打击的标志点，而具有了历史性的划分意义。从阿库姆以及当时媒体的记载与报道中，可以清晰地感受到当前中国正经历着如此相似的场景。用铜染绿的泡菜，用硫酸勾兑的醋，用酒石酸临时勾兑的柠檬汽水，用坏了的牛奶掺杂木薯粉制成奶酪，在儿童奶油冻里加入具有毒性的月桂叶。按照阿库姆的说法，在工业革命的大背景下，随着科技与工业的迅速发展，食品掺假的现象非但没有好转，反而愈加严重。在1820年的英国，食品掺假行为已经成为“一种完美的聪明才智”。当时的食品制假者利用化学知识，催生出越来越多的食品制假掺假的方法。技术发展与应用的两面性在此得到了令人尴尬的证明。

对于已呈现社会性的食品掺假现象，其发生与发展的过程并不完全以人们的意志为转移。虽然没有一位消费者会对食品掺假加以宽容，但是，19世纪中叶无疑是英国食品安全最为黑暗的时期。19世纪40年代，英国的食品掺假被认为已经到了肆无忌惮的地步。而1855年的一份评论对英国的食品掺假现象更是作了以下描述：“世界上没有哪个国家的商业像英国一样有如此普遍的不道德行为，并且还操作得如此成功。”甚至有更为夸张的说法：仅伦敦一地的假货甚至比整个欧洲大陆的假货还多。在1850年和1852年，英国还先后发生了两次大批乞讨儿童因为吃掺假的燕麦片而死亡的事件。这类以儿童为伤害对象的社会公共安全事件，无一例外地引起了社会公愤和高度关注。据英国学者阿特金斯的统计，在1872年之前，英国伦敦市场上销售的牛奶掺水率平均水平不低于25%。就这一掺水率来计算，伦敦人每年在牛奶上就要额外花费475000英镑，而这一费用相当于伦敦水务公司一年的总收入。19世纪中叶，可以说英国正处在历史上最为辉煌的阶段，但是，在“日不落”的光环下，却又是英国食品安全的黑暗期。

1855年英国专门成立了调查食品及饮料掺假行业的国会委员会。1860年英国正式颁布了《反掺假法案》。英国政府对食品掺假行业进行了政策干预。但是，这种政策执行的效果是有限的。1870年英国外交大臣向各驻英使馆所作的问卷调查表明，英国的假货现象直接影响到了英国在欧洲的商业信誉，有的国家甚至认为英国全民皆商，全商皆骗。这一调查结果再次触痛了英国当局。在内忧外患中，英国政府加大了打击力度。1872年，一部新的《反食品与药品掺假法案》取代了1860年的《反掺假法案》，新法较之旧法，其食品政策的调整范围更广，执行力度更强。

按照新的《反掺假法案》，凡是为了增加重量或体积而掺入其他成分的食品及药品都被视为假货。这种对真的/假的、合理的/不合理的、故意的/无过失的不加任何区别的一网打尽式的矫枉过正的食品政策，顺应了当时特定的社会环境和舆论的需要。而1875年颁布的《食品与药品销售法案》则在严厉的基础上增加了理性的成分。1875年的法案成为英国后世食品法的基础，并为英国食品安全政策的稳定和成熟创造了条件。

经历了一系列的以法规为核心内容的食品政策制定和执行之后，英国的食品安全事态逐步得到控制和好转，到了19世纪80年代，因为食品掺假所引起的全社会性的严重恐慌已经过去。英国的食品工业得到了规范和发展。其中，在英国本土，茶叶的掺假检出率，在19世纪70年代高达87.8%；而到了80年代末期，茶叶掺假已经不再是惯例，而只是个别现象了。1888年，根据英国会计分析师协会的统计，市场上掺假面包所占的比例只有0.6%。19世纪末，英国基本走出了历史上的“食品安全黑暗期”。

2.3.1.2　125年前^[1]的德国制造

如果不加时间定语，“德国制造”作为一个名词，所代表的含义一定是跟高质量挂钩的。而对于“125年前的德国制造”这样一个具有特定时间指向的名词，其所包含的意义同样与质量相关，但却与高质量的概念无关。

德国的工业化进程，要迟于英国半个多世纪。当英国的工业革命全面启动并加速推进的时候，德国还是欧洲大陆版图上尚未统一的诸侯割据状态的国家。直到19世纪三四十年代，德国还是一个农业国，产业工人仅占全国人口总数的2.98%。就德国的工业革命而言，有两个关键的时间节点，一个是1834年，另一个是1871年。前者是普鲁士关税同盟建立的年代。关税同盟的建立，不仅为德国的统一奠定了基础，而且也为德国的工业革命点燃了启动的引擎。后者是德意志帝国正式建立之年，标志着近代意义上的德国统一。因此，德国的第一次工业革命的时间断代，一般认为是始于1835年，而初步完成于1873年。在19世纪70年代末，德国基本完成了工业革命，工业化发展进入快速时期。

而125年前的德国制造，所指的具体日期是1885年。之所以把这样一个时代与年份跟德国制造联系在一起，原因在于，1885年8月23日，英国议会通过了一项商标法条款，这项条款具有明显的针对性和侮辱性，其条款的内容规定所有从德国进口到英国的产品都必须注明“Made in Germany”（“德国制造”）。这个条款的讽刺性在于，在19世纪80年代末，刚刚走出“食品黑暗期”的英国就举起了质量的大棒，挥向了正处在工业化迅速发展初期的德国。虽然，此举的目的在于，通过标注将“劣质的”德国货与“优质的”英国产品区分开来，但是，这一政策的调整，却使英国的食品安全政策实现了由内而外的突破，食品安全政策第一次有了国际性色彩，相关的政策执行开始影响到国际贸易以及他国的经济发展。(www.xing528.com)

当德国的工业化进程赶上以至于威胁到英、法等国的时候，无论是从政治上的遏制或是经济上的竞争需要，把“偷窃设计、复制产品、伪造制造厂商”等帽子扣在德国产品的头上，自然对于英国自身的利益会有很大的好处。

一方面，1871年，实现了统一的德国，工业化进程得以加快，国力不断增强。而在工业化快速发展初期容易出现的仿造、劣质、假冒等各类现象，对于德国来讲也是不能幸免的。同时，在当时全球殖民化的格局中，起步晚的德国仍处于落后的状态。为了在英、法等国的夹击中追求德国的强国之梦，更得“不择手段”，仿造英、法、美等国的产品，并廉价销售以冲击市场，成为现实的选择之一。另一方面，这个事件本身也反映了德国产品在当时历史条件下，正处于一个产品质量的“黑暗期”。在1876年美国费城世博会上，德国产品就被贴上了廉价劣质品的标签。

虽然，在之后的历史发展中，德国知耻而后勇，为“德国制造”打上了高质量的烙印。但是，在当时那个特定的历史阶段，产品质量戴着假冒伪劣的帽子，对于德国来讲却是不争的事实。其中自然包括食品。德国的食品安全问题，除了工业化进程快速推进的因素之外，战争因素也加剧了德国食品安全状况的恶化。在第一次世界大战的阴影笼罩下，德国的假冒食品泛滥成灾，整个国家甚至都成为生产假冒食品的实验室。更有意思的现象是，由于特定的政治经济和军事背景的影响，在当时的德国，假冒食品还创造了一个新的名词——“食物代替品”。这使得食品的欺骗行为在德国被披上了一件现代的外衣，带有了一些政府默许甚至鼓励的色彩。随着食品加工业的发展，特别是添加剂技术的广泛应用，这种在当时被视为假冒货的人造食品，逐步被社会所接受，并且以其独特的光泽、口味和形态，成为后工业时代的重要食品组成部分。从这个角度来讲，德国当年的战时“食物代替品”无疑开启了人造食品之先河。

2.3.1.3　1850年美国的“泔水奶”事件

美国的食品安全政策及其执行，可以说是英国食品安全政策及执行的一个在时间轴上的翻版。在19世纪初期，美国的工业化程度相比于欧洲要低得多，大规模的城市还没有出现。在食品供应方面，主要还是以栽种饲养来获得大部分食物。因此，相比英国所处的“食品黑暗期”，美国人在当时的食品供应上是有理由自满的。然而，随着美国工业的飞速发展，特别是美国内战（1860—1865年）之后，美国迅速实现了从以农业为主导的社会向工业国家的转变。在工业化的过程中，美国也无法避免地遭遇到了“食品黑暗期”。和1820年前后的英国一样，伴随着工业化的进程，美国食品的质量急转直下。并且，由于工业化的后发效应，新技术特别是化学技术的进步，催生了新的食品掺假法，除臭剂、色素、防腐剂、软化剂等相继出现。虽然美国的食品掺假出现得比英国晚半个多世纪，但是，美国食品安全问题却是以更大的规模和更快的速度爆发和蔓延的。1892年，美国参议员阿尔杰农·S.派道克（Algemon S.Paddock）曾公开抨击道：“魔鬼已经掌握了这个国家的食品供应”。

美国的“食品黑暗期”，持续了整个19世纪下半叶。伴随着美国“食品黑暗期”的，是始于19世纪50年代的“泔水奶”事件。牛奶在欧美国家的日常饮食中，扮演着不可或缺的角色。牛奶的质量、牧场规模和奶牛产奶量、市场的需求量之间存在着密切的关联。在19世纪中叶之前，美国城市人口的数量比较少，城市周边牧场的产奶量可以满足城市对牛奶的基本需求。但是，随着城市规模的不断扩大，人口的激增，周边牧场的减少，牛奶的供应与需求之间出现了缺口。“泔水奶”就是在这样的社会经济发展背景下出现的。

这一矛盾首先出现在当时美国最大的城市纽约。所谓“泔水奶”指的是，由于缺乏足够多的牧场，同时牛奶保鲜技术尚未能为长距离运送鲜牛奶提供保证的情况下，为了满足大城市日益增长的牛奶需求，在城市附近出现了以酒糟为饲料的奶牛养殖场，这些养殖场往往开在酿酒厂或精馏厂的旁边，奶牛每天吃着蒸馏剩下的带有酒精成分的下脚料，所产出来的奶被称为“泔水奶”。这种牛奶被酒精所污染，稀薄而味淡，由于脂肪含量低而无法用于奶制品的加工，如制作黄油或奶酪等。在1850年前后，纽约人喝的大部分牛奶就是这种牛奶，更为可怕的是这种牛奶甚至还被加工成专门的儿童牛奶。1853年1月22日，《纽约时报》一篇题为“壶中暗藏的危险”的文章，对“泔水奶”进行了公开报道，并把1850年的纽约与1820年的伦敦相提并论，指出成为美国经济中心之后的纽约，恰如当年的伦敦一样，在工业化飞速发展的同时，没有足够的社会责任或政治机构来驾驭这种食品安全混乱的局面。

在美国的“食品黑暗期”中，除了“泔水奶”引发公众对食品安全的关注之外，如19世纪70年代几乎涉及全美各州的人造黄油之战、1898—1899年的“防腐肉”丑闻，以及1902年被誉为美国食品安全之父的哈维·威利领导的“试毒小组”，和在一定程度上被蒙上戏剧化色彩的厄普顿·辛克莱的小说《丛林》与时任美国总统西奥多·罗斯福的故事等，推动了美国食品安全政策的前进。1874年，美国伊利诺伊州出台了美国第一部州食品法，1881年，纽约市颁布了食品与药品的一般性法案，1882年马萨诸塞州出台了州食品法，1886年美国颁布了《人造黄油联邦法》，1906年5月26日美国参议院通过了《肉类监察法案》，1906年7月30日美国国会在经历多次反复后最终通过了《纯真食品与药品法案》（Pure Food and Drugs Act）。

1906年《纯真食品与药品法案》的颁布标志着美国联邦法律与联邦政府对食品安全问题采取了直接的干预。该法案所关注的重点在于食品的真实与准确，针对的是当时泛滥的食品掺假行为。1906年法案的局限性，在1938年颁布的《联邦食品、药品和化妆品法案》（Food、Drug and Cosmetic Act）中得到了修正。1938年的法案高度强调诚信对于食品生产和销售的重要性，进一步赋予了联邦政府在食品供应方面的监管权力，并且第一次提出了建立基本食品标准的要求，牛奶、奶油、果汁、罐头、巧克力、面粉等食品被纳入强制食品标准的管理体系。这些措施使美国食品安全政策在执行层面得到了实质性的加强。

1938年的法案可以说是工业化背景下食品安全政策的转折点。以此为标志，可以把食品安全政策划分为两个阶段。1938年之前，可以归纳为一个以食品是否纯真为核心的食品安全政策时期。影响食品的主要因素在于掺假，所有试图用于食品加工的化学手段，基本上都被认定为有损于食品安全而加以禁止或限制。这一点在1906年的法案名称中可以得到明确的证明，《纯真食品与药品法案》中的“纯真”一词点明了当时对于食品安全的关注重点。这一阶段的重点在于政策的制定，而政策的执行并没有成为当时的重点。1938年之后，食品安全进入了一个更加重视执行的食品安全政策阶段。随着社会与经济的发展，人类社会已经无法完全依靠所谓的“纯真”食品来保障、维持、支撑生活的需要、城市的发展以及市场的扩张。加工食品成为人类社会无法回避的现实。以1938年的法案为起点，至1958年《食品添加剂修正案》（Food Additive Amendment）的颁布，美国的食品安全完成了关注焦点的转变，食品安全进入了关注安全添加的新的历史阶段，食品安全政策的内容和执行并重。