食品安全政府规制的研究探讨

由于国外尤其是发达国家，已经进入依靠完善的安全规制保障食品质量安全的成熟阶段，食品市场体系非常发达，食品技术标准比较完善；而国内对食品安全规制问题的关注较晚，20世纪90年代末才开始有学者对此进行研究。因此，国内外学者在食品安全政府规制方面的研究存在较大的差异。

从可查询的文献来看，食品安全的政府规制研究主要经历了政府规制的必要性研究、规制体系的构成、政府规制失灵的原因剖析、政府规制绩效的评价等几个主题的变化。

1.3.1.1　政府规制的必要性研究

食品安全的准公共品性质，确立了政府在食品安全供给方面的基础地位，很多研究成果表明，政府在食品安全监管中承担必要责任。

学者Laffont（2003）指出，20世纪70年代以来，在美国和欧盟各国的环境、食品药品、职位安全等领域推广的分权规制体制，在反映消费者偏好、削弱信息不对称、降低俘获和提高规制绩效方面存在优势。斯蒂克利茨（1989）认为信息在乳制品生产、储存和销售环节，以及在乳制品安全规制中起重要作用。汉森（1999）的研究则表明食品安全管制政策的选择是国内外消费者、农场主、食品制造商、食品零售商、政府、纳税人等利益集团博弈的结果，政府采取食品安全管制政策、手段可能更多处于政治上的考虑。甘德（2012）等学者借助摩尔多瓦的实证数据在对本国农民与加工企业之间的信息不对称现象分析的基础上，进一步探讨了牛奶质量的逆向选择问题。

一些学者对我国乳品安全监管进行了分析。如郭文博（2013）认为乳品质量问题的发生，其原因不能简单归咎于乳品生产企业，而是由制品供应链各参与者共同造成，是一个复杂的系统问题。李海龙，王荣艳（2016）认为目前我国乳品安全监管存在乳品质量标准没有得到统一，乳品质量认证体系落后等问题，需要健全乳品质量检测体系，完善相关法律体系。也有学者对国外乳品安全管理经验进行了介绍。如吴天龙（2015）认为丹麦乳品质量安全管理经验在于监管机构权责明确，法律、法规之间互相补充、层次清晰，针对性强。云振宇等（2013）的研究结果表明，由联邦农林渔业部一家机构全权负责国内及进出口乳制品的质量安全监管，有效规避了部门职责交叉、监管效能低下等问题，强有力地保证了澳大利亚乳制品的质量和安全。

1.3.1.2　规制体系的构成

从食品安全的政府管理实践来看，发达国家都建立了适合本国，且与国际接轨的食品安全与农产品质量安全的横向和纵向管理体系。横向管理体系以各种法律法规健全、组织执行机构配套、政府和企业逐步建立实施HACCP （危害分析与关键控制点）的预防性控制体系为特征。纵向则实施“从农田到餐桌”的全过程管理，管理手段上强调制度激励手段与行政手段等多种手段的组合。

从理论研究来看，Whitehead（1995）提出了食品规制体系包括五个要素：食品法律、食品规制战略、食品规制功能、检测服务、分析服务。迪沃尔（2003）分析了单一部门规制的优越性，他从消费者的角度分析指出，建立单一的食品安全规制部门，会促进相关资源优化配置，带来更为理性的食品安全规制体系。克鲁斯（1999）则指出，由于发生食品安全问题的区域不同，各个区域都具有自身的特点，选择单一部门还是多部门体制应根据具体情况而定。

国内对于食品安全规制体系的研究成果较多，且以描述性分析为主。鉴于篇幅所限，这里对学者不做列举，只把研究内容加以归纳，主要包括质量安全管理法制体系、制度保障体系、信息化建设、中外食品安全管理体系的比较研究等。(www.xing528.com)

1.3.1.3　政府规制失灵的原因剖析

近年来，学者们发现，即便是在严格的质量监管和控制标准下也不能杜绝食品安全事件的发生。因此，一些学者开始重新审视规制失灵的原因。代表性观点有：第一，政府执行规制、搜集信息以及实施监管的成本太高；第二，规制机制失去了可信度（规制的威胁是不可信的）；第三，规制者中可能会出现直接或间接的寻租行为；第四，对企业的技术创新可能会产生一定的阻碍（Lazzarini，2001）。也有学者则认为：一是由于地理位置引发的失灵；二是来自对产品属性、生产过程以及规制效果的不信任；三是来自信息不对称导致缺乏对保证食品质量的激励；四是由于规制体系不够灵活而在新风险面前表现脆弱（David.A，2003）。

与国外有所区别，政府失灵的原因剖析是国内研究的热点之一，主要集中在安全监管制度的内在缺陷、监管制度的执行失灵、监督失灵、问责失灵。詹承豫（2007）认为我国政府规制失灵主要由转型时期食品安全规制体系存在的五大矛盾造成，即食品安全链式供应与规制部门各自为政的矛盾、食品检测设备技术落后与食品安全隐患严峻之间的矛盾、小而分散的食品生产厂商与食品安全规制标准化需求之间的矛盾、食品安全隐患严重与薄弱的食品执法之间的矛盾、社会对食品安全的急切希望与国家对食品安全规制投入不足之间的矛盾。柳亦博等（2010）指出，我国仍以产品质量检验作为质量安全管理的主要手段，乳制品安全质量管理应逐步转化到以过程控制为主。

不论是事前预防还是事后追惩，政府有效规制的前提是产品质量安全信息的充分获取与有效甄别，而相关信息获取是否完备，则受制于政府部门可能投入的资源的刚性约束（凌潇等，2013）。杨潇（2014）认为乳品监管部门各自为政，缺乏协调配合，浪费了监管资源和时间，加大了乳品监管难度，乳品安全监管体系改革刻不容缓。

1.3.1.4　政府规制绩效的评价

政府规制绩效是目前食品安全管理研究的前沿领域，也是国内外学者研究的热点。20世纪90年代，发达国家开始对食品安全规制进行成本效率的分析研究。例如，1995年美国农业部成立了规制评估和成本收益分析办公室，其他许多国家也采用了一些规章性的审核，所有经济合作与发展组织（OECD）成员国的政府部门都要求使用一些科学方法对所实行的规制模式进行评估。

代表性成果体现为安特（1999）对食品安全规范的收益和成本，运用多投入与多产出模型进行了实证模型框架的推导，并对估计食品安全规范成本与收益的主要方法进行了总结。路易斯、罗伯特（2004）则介绍了估算规制成本和收益的方法；其中，估算规制成本的方法包括数量经济法、支出估算法和一般均衡模型方法，估算规制收益的方法则包括估计规制对象所愿意支付量和实际支付量两种。

与国外研究比较，国内规制绩效研究刚刚起步，目前主要是对国外规制影响制度的研究和规制影响评价方法中的成本效益法的研究，至于政府食品安全管理绩效的评价不论是实践还是理论都尚未全面开展。

刘录民等（2009）运用政府绩效评估的一般理论和实践经验，在理论上构建了一套地方政府食品安全监管绩效评估指标体系。穆秀珍等（2011）采用系统聚类法对我国食品安全规制的效果进行了实证检验。杨秀玉（2013）结合我国食品安全规制的现状，建立了包含 11 个指标的指标体系，运用熵值法和主成分分析法进行赋权，测算出我国2003—2009年食品安全规制的效果。张肇中、张红凤等（2014）从消费者营养健康视角出发，采用CHNS数据，基于反映政策冲击影响的倍差法，结合通过样本筛选控制协变量影响因素的倾向得分匹配方法，对规制的间接效果进行评价，研究发现：从企业角度来看，以投入产出效率衡量食品安全规制效果并不理想；对于消费者而言，尽管食品安全规制有助于恢复食品安全事故后消费者的信心，改善消费者营养和健康状况，但这种促进作用并不显著。刘小魏（2014）对我国食品安全规制绩效测度，研究结果表明，我国当前的食品安全整体绩效水平并不高，从对东部、中部和西部三个地区之间的食品安全规制绩效比较结果来看，东部地区的绩效水平明显高于中部和西部。李中东等（2015）基于投入产出指标体系，运用数据包络分析（DEA）模型并结合超效率DEA模型对我国1992—2012年食品安全规制的效率进行了评价。张在升（2016）从生产效率的视角对我国1997—2012年的食品安全规制效率进行了研究，研究结果表明，从长期来看，监督频次和处罚户次数的增加以及食品行业劳动力素质的提高均可以提高食品抽检合格率，而食品工业产量的增加则降低了食品安全规制效果。