逆命题结构冲突的解决方式

以行政网络结构的视角来分析，食品监管和食品无证照监管属于两个不同范畴的行政领域，前者属于食品安全的专业管理，以保障食品安全为核心，从行政能级上讲，必须配置安全性执法能级；后者属于社会经济秩序的行政管理，以维护社会经济秩序为核心，从行政能级上讲，只需要配置准入性甚至是简易性执法能级即可。因此，如此把两者纳入同一监管模式，必然在行政幅度、行政能级等方面造成结构性冲突，无法形成稳定有效的行政结构，从而引发在具体实践中的职能交叉和冲突。

4.4.2.1　分段监督模式下食品监管逆命题的结构冲突

食品安全作为一个综合性的概念，包括了食物的种养殖、工业化的生产加工、食品的安全流通，以及对食物的餐饮消费等，这些环节构成了总体上的食品安全。分段监管体现了食品监管专业化分工的要求，各环节监管部门所履行的是专业化管理职能。这种职能分工的优点是突出了专业性的优势，可以有效解决不同环节上食品安全的特殊监管需求。但是毋庸置疑，这些不同的食品环节，无论在形态、结构、要素、性质等各个方面，都存在着根本性的差异，体现在食品安全的监管方面，所形成的方法、手段、标准和要求等不尽相同。分段监管模式，正是对于这样一个总集合体内不同性质部分的有效区分和针对性措施。图4-2可以比较直观地表示出食品安全内部的行政结构关系。

从结构上看，这种职能分布并不直接造成冲突。虽然各环节的监管范围、要求和特点各不相同，但是，在食品安全的行政监管结构中，各监管部门的职能、幅度、能级等都相对独立，理论上完全可以形成各环节之间的无缝衔接，各有分工、各司其职。但是如果基于这种结构而产生逆命题，即食品无证照的分段监管，则必然存在结构冲突。

图4-2 食品安全分段监督管示意图

图4-3 食品安全分段监管模式下无证照分布示意图

首先，逆命题的结构冲突表现在行政监管幅度方面。如图4-3所示，食品无证照行为存在于食品安全层之外的市场和社会层面，如果将食品安全的分段模式简单地加以线性延伸，各监管部门的行政监管幅度势必从原来的食品安全层延伸到市场层和社会层，即形成所谓各环节大包干的结构。这种结构在结构图上是可以成立的。但是，需要指出的是，在市场和社会层无法按照食品链的所谓环节划分出对应的环节空间。市场和社会是统一的整体，因此，按照分段监管模式监管食品无证照，就意味着，任何一个环节监管部门在按环节承担无证照监管责任时，它将不得不把其监管范围扩张至整个社会。当以专业监管标准而配置资源的部门，面对社会性的综合监管任务时，其执行不力的行政后果即已注定。

其次，逆命题的结构冲突还表现在执法能级方面。由于无证照查处的执法工作属于简易性执法工作范畴，所对应的执法能级在整个行政执法能级体系中是最低的。但是，由于各环节监管部门都承担着食品的安全性执法任务，在部分执法能级上只能采取以高就低的方式，即以最高执法能级配置行政资源，而这种行政资源中将有相当一部分被用于简易性执法工作。行政能级的倒置，直接导致的是行政资源的浪费。

再次，逆命题的结构冲突表现在职能的无法分解。在食品链中，由于国家实行证照管理制度，任何一个想进入食品链的企业，都会在准入门槛阶段通过证与照的选择，准确进入一个特定的环节，从而被纳入分段监管体制之中。但是，食品无证照生产经营行为是一种违背甚至是刻意逃避法律责任的违法行为，因此，不可能指望这种违法行为会以与食品分段监管的行政模式相对应的方式而发生。也就是说，违法者不可能选择对某一特定环节的证照加以规避。在实际中，无证照违法行为往往是综合性的。这就给按环节执法带来职能交叉，或者职能推诿的客观理由。

下面以一起无证照烤鸭窝点的查处案例来分析职能交叉。

例如，烤鸭窝点的职能交叉。在上海某地区发生的一起无证照烤鸭窝点查处案例十分具有典型意义。该区某街道一居民区内，存在无证照烤鸭窝点。经居民的举报和街道的排查，对该窝点的查处工作被提到议事日程上来。根据上海市政府对食品无证照监管的职能分工，街道方面首先与作为食品无证照监管牵头部门的工商部门联系，但是，工商部门以制造烤鸭是加工行为为由，将此推给负责食品生产环节的质监部门。工商、质监两部门在对市政府文件中职能分工的解读不一致，致使该案查处工作陷入停顿。为此，街道将此事报告上级政府，请求协调处理。作为食品安全综合协调部门的区食品安全委员会办公室对此进行了调查和协调。在进一步的调查中，出现了戏剧性的一幕。该窝点不仅违法从事烤鸭的加工制作，而且还在窝点内圈养和屠宰活鸭，所加工制作的烤鸭除了送到其他市场销售外，还直接对外零售，同时，在窝点处摆设桌椅，提供堂吃服务。从事实情况上看，该窝点的违法行为几乎占据了整个食品链，既有私自养殖和私屠滥宰行为，还有无证加工、无证销售和无证餐饮行为等。这样一来，对该窝点违法查处的行政职能定位带来了困难。按分段监管模式来查处的话，该如何对该窝点的违法性质进行定性，又如何来划分违法行为和落实监管责任呢？相关责任部门在这个过程中经历了多次的沟通和协调。其中，既有街道的愤懑，也有食安办的无奈，更有各监管职能部门的对峙。处置这样一个窝点，如果按照分段监管模式来做的话，即使可以划分清楚各个违法事实并落实监管部门，这样的处理所需要花费的行政资源和成本，也是基层行政部门所无法承担的。虽然，这件案例的最终处置，是以当地政府的决定为准，即由工商部门按无证照经营行为直接予以取缔，但是对案例本身带来的监管职能在现实中的交叉与冲突的思考却值得回味。(www.xing528.com)

在具体实践中，无论是政府还是社会，时常会看到，相关的食品安全监管部门在通过相关食品安全监管政策来履行环节监管和无证照食品监管时，所遭遇到的诸如人力不足、资源不够、工作量激增、难以应付、问题反复等执行尴尬。食品安全监管的政策执行力大打折扣。这种现象的出现正是忽视了在职能设定、资源配置、技术手段、对象分布等方面所存在的非对称性，而是传统的线性对称式的行政分配模式造成的。

4.4.2.2　一部门监管体制下食品监管逆命题的分工冲突

一部门监管模式是对分段监管模式的修改和调整，其主要目的在于克服分段监管模式中容易存在的职能交叉等弊端。按此推进，分段监管模式下的无证照监管逆命题中存在的结构冲突，也会在一部门监管模式下得到纠正。但是，事实上，关于食品无证照监管逆命题，与其说一部门模式消除了分段监管模式中的结构冲突，还不如说一部门监管模式浓缩了其中的结构冲突。而这种结构冲突的浓缩，将冲突直接引向了职能分布的矛盾。

如图4-4所示，经过体制改革和职能调整，原来在我国实行多年的分段监管模式取消了，食品安全由多部门共管的格局不再存在。由食品药监部门独立承担起食品安全的监管职能。同样，在图4-3中存在的虚拟的对于无证照的环节划分线也随之取消。在这种情势下，如果坚持食品安全监管的逆命题成立，则就意味着分散于市场和社会层面的所有无证照食品生产经营违法行为，都要由食药监部门来承担。在这种分布情况下，原先一系列结构冲突矛盾被掩盖了，但职能分布的冲突却会得以彰显。

图4-4 食品安全一部门监管模式下无证照分布示意图

从本质上讲，包括食品在内的各类无证照问题是一个事关社会经济秩序的现象，造成无证照现象的原因是多方面的，其中既包括专业性的问题，如不符合食品安全准入条件，同时，还包括更多其他的社会性因素。无证照的现象涉及不同领域和产品，但它们的性质是一致的，即是一种为法规所不允许的社会现象。而这一现象，在我国目前的经济发展历史条件下，仍会在较长一段时期集中发生和存在。因此，对于各类无证照的监管应属于社会的综合治理。而食品安全则需要一个安全保障性的专业管理。专业管理与综合治理，是两个性质完全不同的行政职能。如果让食药监部门在承担专业监管的同时，再承担综合治理的任务，那么职能冲突将在所难免。其结果就是导致行政监管不力，或是不利于综合治理，或是不利于专业监管，甚至两者全都不力。

通过对食品安全监管体制变迁的历史回顾，我国食品安全监管体制随着国家行政体制的变化，在短短数十年里经历了多次重大调整，完成了从一部门监管体制到多部门监管体制，再到一部门监管体制的大轮回。虽然这样的转化在一定意义上实现了螺旋式的提升，但是，在这个调整的大过程中，也提出了监管体制与政策执行力之间的关系问题。通过监管体制的相似性分析，以及行政职能、执法能级和以无证照监管为例的行政结构的分析，我们可以得出这样一个基本结论：监管体制对于政策执行力具有一定影响，但这种影响更多的是取决于体制层面下的技术因素和结构因素。体制本身对于政策执行力的影响是有限的，或者说不同体制对于政策执行力影响的差异性并不如人们想象的那么大。因此，对于提高食品安全保障，以及提升相关政策执行力而言，完善体制下的相关行政职能分布和结构重组，其现实意义远比调整行政体制更为有效。高成本的体制调整，在提升政策执行力方面，显然不具有高性价比。

【注释】

[1]颜海娜：《食品安全监管部门间关系研究：交易费用理论的视角》，中国社会科学出版社2010年版，第13页。

[2]张志如：《20世纪50年代北京市的饮食卫生工作》，载《北京党史》2011年第6期。

[3]张志如：《20世纪50年代北京市的饮食卫生工作》，载《北京党史》2011年第6期。