楠溪江流域的水资源开发制度缺失问题

造成楠溪江新龙溪水电站走入困境的原因是制度缺失，中国是一个转型期国家，从社会主义计划经济到市场经济过程中，公众所拥有的传统价值观念和思想意识在市场商品经济的冲击下土崩瓦解，而许多市场商品经济条件下需要新建立的法规都尚未建立，有些制度即使已经建立，但要完善还需要走很长的过程，制度供给严重不足或制度运行的保障体系缺失是这次楠溪江悲剧的真正原因。水电资源开发从20世纪70～80年代国家作为公共物品投资变成目前作为私人物品投资的变化，政府应该配套制定相应的一系列制度。这些制度包括：①资源产权制度；②村级公权界定及决策制度；③国家级风景区保护制度；④水资源配置制度；⑤私人产权保护制度；⑥上访申诉制度。

1.资源产权制度

资源开发与否决定权在国家或政府层面，而不是个别人可以左右的。像三峡工程建设涉及到整个国家利益，因此，不是几个县的移民能决定是否建三峡，最后由全国人大常委会投票表决，因为它才代表全国人民的利益。楠溪江新龙溪属于国家级风景保护区的外围，新龙溪水电站如果符合《楠溪江流域水利规划》，项目是否建设应该由代表永嘉全县人民利益的县人民代表大会表决决定，而不是新龙村可以决定得了的，这属于决策制度缺陷。水电站的外部性很明显，既有正外部性，又有负外部性。正的外部性往往覆盖范围较大，如水电是清洁能源、解决农村供电、以电代燃料等，因此，一个小水电站的利益涉及到全县，甚至几个县，而它的负外部性往往只涉及库区或库下游局部地区，相对范围比较小，因此，为了决策一个小水电站，既要站在受益范围的角度去评价水电站的收益与成本，又要考虑受影响地区群众的补偿，作好民主决策，按合法程序决策。只有这样才能真正做到“代表最广大人民的根本利益”。

2.资源产权转让制度

这是楠溪江悲剧的导火索，谷裕等人取得开发权后，其他潜在投资者想参与投资，股份比例大小由谁来决定。《浙江省水电资源有偿使用管理办法》于2002年出台，而此前开发权一直都是由政府无偿转让给投资者，谁获得开发权完全取决于投资者对水电产业的认识、对水电资源开发项目经济效益的分析程度和与有关政府部门熟识程度。对投资者普遍看好的水电站，会产生竞争行为，这个时候如果没有制度来保障获得开发权的秩序就会出现谁有关系，谁就可以得到开发权。这样对许多具有潜在投资竞争者的水电站来说，因为没有通过市场竞争行为获得开发权，潜在投资者争夺资源将导致许多竞争的标准，如靠权力大小，靠经济实力或靠行贿力度大小等。没有取得开发权的潜在投资者就会百般阻挠投资者的投资行为的实施，最后导致低效率或者无效率。

3.水资源配置的制度约束

如何配置水资源？水资源怎样才算达到了最优化配置？水资源配置规划如何随着时间的演进而演进？我国至今尚未有一个水资源配置比较完善的制度，水资源开发中生态问题，人们生活用水的标准随社会经济发展而演进的问题都值得研究，并应形成刚性的各级人民政府批准的规划都是粗线条的，并不能达到帕累托最优，水资源配置既然是旅游开发的一个重要因素，因此，我们在规划楠溪江水资源时为什么没有讲水资源与旅游开发结合起来，找到一个良好的结合点达到水利旅游双赢。另外跨流域引水需要有法律规定，目前，尚没有一个这方面的法律，要抓紧立法。(www.xing528.com)

4.国家级风景保护区制度模糊执行缺失

据中华人民共和国建设部城建司司长王凤武介绍，全国有151个国家级风景名胜区，长期以来一些风景名胜区存在管理不善，资源破坏现象严重，特别是风景名胜区机构设置问题存在几方面问题：①有的景区至今未按《风景名胜区管理暂行条例》成立管理机构，基本处于批而未建、建而未管状态；②产权虚设，有的景区下发了设立机构的文件，但没有编制，是一纸空文；③没有划定核保护区，泛泛而谈，容易给人造成错觉，好像整个楠溪江流域都是保护区，这样看似保护楠溪江，实则更难管理；④风景区管理部门执法不力，楠溪江风景区至今有4座水电站都是经过风景保护区主管部门同意兴建的。

5.对公权的界定及保护措施的制度

由于水电站对一定范围内的居民具有较强的负外部性，这种负外部性有时影响到具体几户人家，这种情况可以采取外部性补偿措施。但有时影响的是“公权”，即这种权力不能具体到某一户人家，如经过村前的一条河道的水量减少了，这对每户人家都有影响，但每户人家影响多少不能量化，这是公权的问题。尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》有一定规定，但由于中国农村“人格化”因素较多，而农民自身保护意识淡薄，亲朋好友盲从现象比较普遍。到底要通过什么样程序才叫合法的程序呢？这种公权受到侵犯时谁代表农民说话？谁去跟损害者谈判呢？

6.上访制度的怪圈

近几年来我国公民在利益受损后热衷于采取上访、信访形式表达自己的不满，寻求公正解决问题的途径。本来这些形式都是政府为老百姓提供方便，体现民主执政的一种措施，这是计划经济法律不健全条件下的产物，在当时也确实解决了许多问题。而目前在市场经济条件下出现大量上访案件，笔者认为已经变成了一种怪圈，政府就怕群众上访，群众上访的就越多。这样不仅不利于问题的解决，而且造成了社会混乱，增加了大量的社会经济成本，政府部门花大量的人力物力去调研、了解协调当事人之间的矛盾，上访人上访行动不断升级，从村级上访一直到国务院，去北京市上访已经成为去北京市旅游的一种便捷的途径，由于政府怕群众上访，因此，上访劝说工作目前采用地方党委政府首长负责制，不管哪个县的群众在北京市上访，这个县就有责任赶到北京市把这些群众带回去，管吃管行管住，因为上访人只要承担去北京的车票，这种上访何乐而不为呢。