政策分区对城市规划和经济发展的影响

1）开发政策分区

《城乡规划法》第十七条规定了城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括禁止、限制和适宜建设的地域范围。2006年建设部令第146号《城市规划编制办法》第三十一条规定：在编制城市总体规划时，“划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施”。这是对规划区范围的土地开发进行分区管制。分区管制作为一种干预手段，必须具有管制的目的。而只有公共健康、公共安全、文化遗产、生态环境等方面，才能成为管制开发行为的目标。因此，禁建区是指在公共健康、公共安全、文化遗产、生态环境、自然景观方面具有重大价值的区域。该区域一旦进行城市开发便会对这些价值产生重大影响，甚至使之遭到破坏。限建区是指在公共健康、公共安全、文化遗产、生态环境、自然景观方面具有一定价值的区域。在这些区域内，一般的城市开发活动将受到限制，或者应当采用相应的工程或者其他限制措施。适建区是指适于城市开发的区域，并且已经被划到了城市建设用地范围内的区域。

禁建区、限建区、适建区是对规划区内的城市开发进一步的深化与细化。“从适宜建设的角度来看，其关系应为‘规划区=禁建区+限建区+适建区’”（郝晋伟等，2013）。从工程的角度来看，不存在所谓的禁建区、限建区，但是，从目标与价值的角度来看，禁建区、限建区就显得十分有意义。由于目的和价值的重要程度不同，禁建区、限建区是一个相对的概念。在城市范围没有绝对的自由，而不受到开发限制的区域，也没有绝对的一点开发行为都没有的区域。从这一角度来看，城市建设用地的范围主要是由限建区和适建区构成，这里的适建区包括了已建区。这也是在城市增长边界划定后，对区内用地开发行为进行的限制分区。

禁建区、限建区是城乡规划管制的重要手段。作为法律意义上的禁建区、限建区，不仅在公共健康、公共安全、文化遗产、生态环境、自然景观方面具有重大价值，也应当具有相应的法律、法规依据。因此，禁建区包括地质灾害危险区、防洪保留区、文保单位保护区、城市湿地、城市水源一级保护区、自然保护区、风景名胜区的核心保护区等。所禁止的是城市开发。限建区则包括地质灾害易发区、滞洪影响区、机场高度控制范围、环境噪声防护区、文保单位建设控制地带、城市水源二级保护区等。需要注意的是这些区域的控制目的和标准不同，难以用同一尺度精确划出所有禁建区与限建区的界限。

2）管制政策分区

分区管制是城乡规划的传统。管制型的政策很多，这里把它们分为三种类型：①鼓励开发型分区。这是为了实现一定的规划目标鼓励提高开发强度的分区政策。例如，在城市轨道交通线网规划编制完成后，在地铁站点500—800m范围内划定公交导向型开发（TOD）模式的区域，并在该区域内鼓励高强度开发。②限制开发型分区。这是为了实现一定的规划目标而对开发进行限制的政策。例如，在交通十分拥堵的城市划出一定的交通管制区，在该区域内限制土地开发或者限制停车位的设置。③前置审批型分区。这是在控制性详细规划编制前或者同时编制专项评价或规划。例如，在工业区转变为居住用地前，先行编制环境影响评价。在城市交通枢纽地区、城市中心区应当编制地上地下协同开发的城市设计。(www.xing528.com)

限制开发型分区是对开发管制最严厉的手段，分为禁建区和限建区。禁建区、限建区是为了实现公共健康、公共安全、文化遗产、生态环境、自然景观等方面的价值，基于法律、法规而对规划区范围进行的分区管制，并禁止或者限制建设行为。由于城市的复杂性，城市问题层出不穷，需要采用多样化的手段对城市开发进行控制，以实现改善人居环境，促进城乡社会经济全面协调可持续发展的目标。禁建区、限建区的划定是基于法律、法规的要求而制定的。由于涉及对城市土地开发的禁止或者限制，这类政策的制定应当充分论证重要性和必要性，并经过公众参与和相应的法律审批程序，才具有法律效力。

3）经济政策分区

中国的城市空间受到了经济发展政策的强烈影响。国务院和省级人民政府设置了各种推动经济发展的开发区，主要类型有五种：①经济技术开发区；②高新技术产业开发区；③出口加工区、保税区；④旅游度假区；⑤边境经济合作区。这些开发区是国家为了吸引外部的生产要素，实施特殊的经济政策和管理手段而划出的一定区域。以吸收国际资本和技术为特征的开发区推动了工业化的速度，加快了人口与产业向城市的集聚。作为城市的经济政策分区，开发区没有改变城市增长边界、禁建—限建区的属性，而是以经济发展的方式推动了城市化的进程，从而影响了城市结构、功能和土地利用。

传统的开发区规划只是将开发区规划为城市的某一功能区。而事实上，开发区的发展并不能只局限于某种功能，它需要城市功能的全面支持。开发区与城市的关系一般经历了三个阶段：①与城市分离的关系。这主要处于开发区建立初期，虽然一般的开发区靠近城市，但是开发区在城市结构、功能方面却与城市相分离。②与城市结构的融合。随着开发区的发展，开发区作为城市发展的增长极与城市的结构逐步融合。③与城市功能的融合。开发区与城市进一步融合，形成“市—区”一体、功能融合的状态。从开发区的发展来看，可以看出开发区影响了城市结构、功能分区以及城市土地的利用。开发区的土地利用呈现出与开发区主导功能相关联的特征。