我国行政法基本理念简述

行政法基本理念即行政法理论基础是探讨行政法的本质是什么的问题，是行政法条文背后的理论支柱，贯穿于行政法理论和基本制度的精神内核，反映这些理论和制度之间的内在联系，为行政法治理论研究和实践活动提供理论依据，对行政法法治理论和实践都具有指导意义。行政法理论基础研究不可或缺的三个关键命题：（1）行政法理论基础对整个行政法学体系结构、主要观点和发展方向具有重大影响力；（2）行政法理论基础与不同类型的行政法学有着密切的勾连；（3）行政法理论基础具有历史性，应在历史的维度上予以考察^[30]。

我国自1993年罗豪才教授发表《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对人一方的权利义务平衡》一文之后，我国行政法学界迅速掀起了行政法理论基础的研究热潮，多种学说纷纷亮相。对于中国行政法而言，随着进入改革开放时期，计划经济转为社会主义市场经济，原有的以“管理论”为依托的行政法理论基础发生了变化，行政法学界对于这种变化予以极大的关注，并试图以“平衡论”、“控权论”、“政府法治论”、“公共权力论”、“公共利益本位论”、“服务论”、“综合控权论”等进行解释和论证。在各种不同的学术观点中，具有代表性的观点有“平衡论”、“管理论”、“控权论”、“政府法治论”、“服务论”等等。

“平衡论”是以罗豪才教授为代表的一批中国行政法学者对于行政法理论基础形成的认识。“平衡论”的基本观点是：“在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡”。平衡论也可称之为“兼顾论”，即兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致^[31]。平衡论认为行政法的发展过程是行政机关与相对方权利义务从不平衡到平衡的过程。一方面，为了维护公共利益必须赋予行政机关必要的权力，并维护行政管理有效地实施，以达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，重视行政民主、权利补救以及对行政权的监督。^[32]现代行政法是保证行政权和公民权处于平衡状态的“平衡法”，行政法诸环节中不对等的法律关系总体上构成平衡态，如他在论述权利和义务的关系时认为两者应该是平衡的关系，而行政领域不同阶段的权利义务不对等关系的倒置也体现了行政法的平衡精神；论述行政法律关系时认为行政实体法律关系和行政程序法律关系也体现出平衡；在论述监督行政法律关系的非对等性时强调它与行政实体法律关系的非对等性的倒置也体现了平衡的精神等等。^[33]

“控权论”是盛行于英美等国家行政法的一种理论。“平衡论”者对“控权论”下的一般定义为：它是一种源于英美国家的传统政府法治理论，主张行政法应是以权利为本位，对行政权力进行控制的法。^[34]“控权论”从自然权利论和权力制约观出发，认为：由于行政权的扩张，行政法应是以权利为本位对行政权力进行控制的法，以防止行政权力的滥用和腐败，保障公民权利；因之就必须实行依法行政，使政府守法，以贯彻法治原则，而控制政府守法正是法治的要义，因此司法审查和行政程序是制约行政权最有效的形式和手段，行政法学应以此为核心来构造其理论体系；司法机关是追究行政法律责任的主要机关，行政诉讼是司法机关实现对行政行为进行审查和给予公民权利补救的基本形式，而行政法律责任就是指行政主体的责任。传统控权理论的核心可归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。首先，行政法的宗旨是最大限度地保障个人自由和权利，制止国家行政机关随意干预或限制个人自由和权利。其次，行政法最重要的内容是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到限制和控制行政权的目的。再次，行政权的范围必须受到严格控制，其管理只限于国防、外交、财政、治安等少数领域，最大可能地排斥自由裁量权。美国著名行政法学家施瓦茨曾明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。”^[35]应当说，“控权论”确有其深刻道理和存在的必然性，它揭示了近代行政法产生的重要动因、根本特征和基本价值功能。(www.xing528.com)

“管理论”的代表是苏联、东欧社会主义国家和实行计划经济时期的我国，在早期大陆法系国家及苏联和改革开放之前的我国曾盛行。“管理论”观点者认为，行政法既是管理行政机关和公务员的法，又是行政机关进行管理的法^[36]。“管理论”的主旨在于强化政府和行政权力对社会的单向控制，在制度设置上表现为行政权居于支配一切的地位。“管理论”实际上从分配实证主义出发，信奉“法律是无限主权者的命令”，因此以权力为本位，主张行政法应是政府管理公民的法，是管理的工具；认为行政机关是权力主体，相对方是义务主体，二者之间的关系是权力义务关系，权力义务不对等是行政法的基本特征，命令与服从是行政行为的基本模式；其所主张的是“法制”而不是“法治”，而实行“法制”的重点是“制民”，强调行政相对方须服从法律的命令，否则就要承担行政法律责任（且也限于相对方的责任）并受到法律制裁；追究行政法律责任的机关是主管行政机关或行政裁判机构，一般不重视司法审查和司法补救，主张以行政组织、行政职能和作用为核心来构造行政法学的理论体系。“管理论”主张行政法就是国家管理法，认为行政法是“对国家进行管理的工具”，即行政机关是权力主体，相对方是义务主体，两者之间的关系是权力义务关系，权力义务的不对等性是行政法的基本特征，命令与服从是行政行为的基本模式。

20世纪80年代末期，著名行政法学者杨海坤教授就撰文探讨了我国行政法学的理论基础问题，他认为：“我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民关系平等化这五个方面，并由这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。”伴随着行政法理论基础研究的兴起，这一观点在20世纪90年代中期有所修正和发展。论者认为，政府法治是实现法治国家的核心，并把政府与人民的关系切换为政府与法律（法律是人民意志和利益的体现）的关系，“政府法治论”者认为行政法学的理论基础可以概括为：政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律治理并为人民服务、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等这五个方面，这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石^[37]。笔者赞同这一观点。可以看出：政府法治论以“现代行政过程论”为分析手段，以有限行政与有效行政为分析思路，将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下，符合行政法理论基础所应具有的整体性、全面性、系统性、开放性特点。政府法治论的核心思想环绕国家行政权力和公民权利这一对矛盾展开，归根结底是研究权力与权利之间的辩证统一关系。^[38]在其立论者看来，“政府”既是行政权力的载体，又是行政权力的运用者和责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者，因此它是研究行政法理论基础问题的重要切入点。^[39]