国家任务与公益：维护个人权益与法律制度

公益即公共利益，向来为国家和社会所积极追寻的目标之一，为国家和社会的存在目的，国家和社会的任务所在。但公益的内涵却随时代变迁不断嬗变。公益概念的最特别之处在于其概念内容的不确定性。这种不确定性可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面^[121]。

早在古希腊时期，人们对公益就有论述。古希腊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与此种观念相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。古希腊时期公益被看作是社会成员的共同目标。亚里士多德认为国家是最高的社团，建立国家的目的是实现最高的善，这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。亚里士多德以此作为划分政体的标准：“凡照顾到公共利益的各种政体就是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）。”^[122]

公益的观念在西方一直延续下来，直到近代启蒙思想家的论述中到处可以找到公共利益的影子，如卢梭认为“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福来指导国家的各种社会力量”。^[123]更多的思想家试图从整体上宏观认识公共利益，18世纪的社会功利主义学派代表边沁泽认为公共利益并不是独立于个人利益的特殊利益，而是“组成共同体的若干成员的利益的总和”，国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的幸福”^[124]。

可见，国家的起源与目的即为公共利益产生与存在。公益概念的内涵随时代变迁不断变化，但公益却始终是国家和社会的目的所在，即实现公益是国家和社会应承担的任务。

（一）公益的实现与公共任务、国家任务的内涵

德国公法学者汉斯·彼得斯（Hans Peters）即指出：凡是攸关公众或公众对其实现存有利益之事物，吾人皆可称为公共任务。国家任务系指在合宪秩序下，透过“实定法规范”赋予国家执行权限的公共任务^[125]。从Hans Peters对公共任务和国家任务的界定，我们可以看出，国家任务较公共任务的狭小，国家和社会为实现公共利益而完成的任务统称为公共任务。国家任务是公共任务的下位概念，是公共任务的一部分，国家任务是国家对其承担的公共任务的法定化。国家任务是透过法规范赋予国家执行的特定的公共任务，对某一公共任务是否是国家任务主要从实定法中宪法、法律、法规和规章是否规定来判断。(www.xing528.com)

德国学者J·伊森译（J.Isensee）以公益的概念为出发点，对国家任务与公共任务的关系作以阐述，在他看来公益作为最广泛最抽象的理念，可被理解为“生活共同体”的完善以及共同体成员繁荣发展的状态，而共同体的“完善生活”首先应由组成该共同体的个人及次级团体负责，不参与共同体生活，仅为之服务的国家，对此不能作广泛的保证。此外，国家与社会的划分也不容国家权力机关的广泛介入。国家应负责的只是确保团体与个人易于充分实现自我的整体社会条件。即使在此等仅被有限理解的、不可或缺的公益的范围内，国家也不是唯一的负责人，为维护基本权利人的自由，应尽可能由后者提供符合公益的给付——此种确保私部门活动空间的补充性原则乃是自由宪政国家的公益构想。^[126]公共任务之执行并非以公权力主体为限，自然人和私法人亦可为适当之主体，是以私人得以基本权利主体身份从事公共任务，公共任务系属基本权利保护范围，国家并不具有“公共”独占^[127]。

可见，公共任务的实现应有国家和社会共同完成，国家对公共任务的完成遵循“辅助性原则^[128]”，社会中的个人和私人团体和国家一样也可以实现公共利益，社会中的个人和私人团体参与公益实现时，国家原则上应予以尊重并鼓励。为维护个人或私人团体的基本权利，国家应为确保私人实现公益提供外部条件，国家透过公共服务、实物或金钱给付等手段来形成易于实现公共利益的法律制度。然而两者实现公共任务方式有别：国家的任务实现人应以无私的、仅为一般利益服务的方式，而市场经济中的私人则无妨基于其获利的意图，促成公益的实现。

（二）国家任务、行政任务之间关系厘清

行政任务，在我国行政法理论中通常使用行政职能一词，可界定为：行政部门依据法律规范所承担，或者以合法的方式执行的所有职能^[129]。从权力的分立角度看，国家权力分为立法权、行政权、司法权，相应的国家任务可细分为立法任务、行政任务、司法任务。可见行政任务是国家任务的下位概念。

根据一般见解，现代国家享有自我定义活动领域以及进而将该特定活动纳入自己权限之下的权限。国家尤其是立法者原则上享有一般且空白之授权，得决定将那些特定之公共任务透过实定法之规范予以“国家化”，赋予国家任务之特性；反之亦然，立法者享有将以现存之国家任务予以“私人化”之形成权限。就量上而言，国家得自行决定拥有“较多”“较少”之国家任务^[130]。由于行政任务是行政部门依据法律规范所承担，或者以合法的方式执行的所有任务，那么立法者在合宪的前提下对行政任务应具有广泛的形成空间，行政任务是否属于行政部门可由立法部门自行决定。立法者可以将行政任务排他性地交给行政部门，也可以将行政任务交由行政部门和私人部门合作完成。这正是行政任务可以通过公私合作形式完成的法理基础。