中华人民共和国成立后，我国面临的主要危害来自于国家安全领域（以间谍活动为主），恐怖活动并非主要危害形态。由此，当时并没有针对恐怖活动的立法规范，而主要以国家安全为立法内容。在国家安全立法实践中，我国惯用不确定法律概念授予行政机关宽泛的自由裁量权，来表达对维护国家安全的法律关怀。例如：1984年《中华人民共和国专利法》第四条，1985年《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条，1986年《中华人民共和国邮政法》第三条，1987年《中华人民共和国档案法》第二十二条，1988年《中华人民共和国国家秘密法》第八条，1994年《中华人民共和国对外贸易法》第十六条、第十七条、第二十四条和第二十五条，1995年《中华人民共和国人民警察法》第一条，1996年《中华人民共和国戒严法》第二十四条，1999年《中华人民共和国商标投标法》第六十六条等。但是当时，“法律并未对国家安全这一法律专门用语作出明确的界定或立法解释”[3]。对于并不占主导地位的危害形态— 恐怖活动而言，立法机关将其作为危害国家安全的不证自明的诱因，列入维护国家安全所指涉的对象范围。例如，1986年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第七条[4]和1994年《中华人民共和国国家安全法实施细则》（以下简称《国家安全法实施细则》）第八条[5]将“恐怖活动”作为危害国家安全的一种情形予以列举，但是没有将它作为一个特定对象专门观察、防范和打击。
然而，进入1990年以来，“东突厥斯坦伊斯兰运动”、“东突厥斯坦解放组织”、“世界维吾尔青年代表大会”、“东突厥斯坦新闻信息中心”等恐怖活动组织以分裂国家为目的、以极端思想为指引、以暴力袭击为手段，给我国造成了最直接、最现实的威胁。自1990年至2001年，境内外恐怖活动组织和人员在我国境内至少造成200余起恐怖事件，造成162人死亡，400多人受伤。[6]我国在既有的法律体系中找不到应对恐怖活动的根据，“国家安全”概念的广泛性又极易给他国造成我国防范与打击恐怖活动“于法无据”或采取“双重标准”的口实。由此，我国1997年将对恐怖活动组织的打击入刑，以刑法对“组织”进行严厉打击。但是，这一时期，行政机关采取的反恐措施没有独立法律地位，对恐怖活动的防范和打击也是在国家安全和刑事法律框架下进行的权宜之计，由此萌发了反恐立法的现实需要。(www.xing528.com)
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