俄罗斯反恐指挥体系及领导机构确定方式

（一）国外处置指挥系统

在处置活动中，通常意义上是需要武装力量协助和支撑的。作为军事以及准军事行动，指挥机构应该包括负责总体领导统筹的中央机构、负责日常反恐活动的常设机构，以及负责具体反恐处置行动的指挥部。譬如，俄罗斯反恐法第十三条规定：1.反恐怖行动领导人负责领导反恐行动，并对实施反恐行动承担个人责任。2.反恐怖行动领导人：（1）确定行动指挥部的组织机构和工作方式，以及官员的职责和任务；（2）确定实施反恐怖行动必需的人力和物力，并就吸收其他人员参与行动指挥部的工作作出决定；（3）指示行动指挥部起草实施反恐怖行动的意见和建议；（4）依照联邦安全机关与负责国防、内务、司法、外交、民防、紧急状态、消防、保障水上设施人员安全的各联邦行政机关协商通过的规范性法律文件的规定，可向上述机关及其他联邦行政机关和各联邦主体行政机关征调反恐怖行动和最大限度地减轻恐怖主义行为后果必需的人力和物力；（5）确定行动指挥部负责与媒体和舆论界联络的代表；（6）确定实施反恐怖行动的法律管制区域，采取本联邦法第十一条第三款规定的管制和临时限制措施，并将上述情况及时通报作出实施反恐怖行动决定的官员；（7）决定并发布实施反恐怖行动的战斗指令；（8）行使领导反恐怖行动的其他权力。^[3]依据此规定，俄罗斯在2006年设置了作为跨部门的协调机构—　国家反恐委员会，该组织对其最髙行政长官负责，而主席由联邦安全总局负责人担任。该反恐委员会具备包括研究反恐政策、提出议案、统筹行动、设置措施、反恐国际合作等一系列职权。在其之下，又设置联邦主体反恐委员会，并且相应地设置反恐行动指挥部。对于具体处置机构的指挥部，俄罗斯《反恐怖主义法》第五条规定由其总统对领导人及组员加以确定。该条包括：“1.俄罗斯联邦总体：（1）确定反恐怖主义领域国家政策的基本路线；（2）确定联邦行政机关反恐怖主义职权范围，领导其开展反恐怖工作。2.俄罗斯联邦政府：（1）确定联邦行政机关反恐怖主义职权范围，领导其开展反恐怖工作；（2）制定和实施防范恐怖主义和最大限度地减轻和消除恐怖主义活动后果的措施；（3）保障联邦行政机关、各联邦主体行政机关和地方自治机关反恐怖工作所需力量、资金和资源。3.联邦行政机关、各联邦主体国家权力机关和地方自治机关在职权范围内参与反恐工作。4.为协调联邦行政机关、各联邦主体国家权力机关和地方自治机关的反恐怖工作，可依照俄罗斯联邦总统的决定，成立联邦国家权力机关、各联邦主体国家权力机关代表和其他人员组成的若干机构，为执行上述机构的决定，可由相应机构派驻代表的联邦国家权力机关、各联邦主体国家权力机关颁布法令。”^[4]由上述条文可知，该项工作由联邦安全总局主导。反恐怖行动的领导人确定行动指挥部的组织机构；确定和征调人力和物力；确定管制区域及临时措施；发布战斗命令等。这就意味着俄罗斯的具体的处置行动指挥部是由国家总统所指定的反恐领导人“组阁”并直接指挥的一个垂直体系。这种模式的组建对于统筹处置具有极大的优势，它能够较好地实现上级意图。不过，这种模式所组织的体系只是一个临时体系性质，一旦任务完成，该体系也随之解散，类似于“一事一议”，当下次恐怖主义活动发生时，相应部门还得重新履行上述程序。这种设置很多国家也采取，但俄罗斯可谓之典型。相比之下，韩国又有不同。对于韩国来讲，其最高常设机构为“国家反恐怖对策会议”，主要对方针、政策进行审议、决定，与此同时，在国家情报院设立“反恐怖中心”，主要负责情报信息一类工作。^[5]其不同点在于韩国对发生的临时性事件设置有不同，如韩国2001年反恐法（草案）“反恐怖对策机构”一章中规定：“在国内发生或可能发生恐怖事件时，为组织、指挥恐怖事件现场的反恐行动，相关机构可在各自部门内部设计恐怖事件对策本部；在国外发生或可能发生与我国有关的恐怖事件时，为保护我驻外国民，加强同外国的合作等，在外交通商部内设置国外恐怖事件对策本部。”这就意味着在韩国如若发生恐怖事件，各个相关部门将会如同机器一样运转起来，有涉及本部门的事情，将能够立马有响应的“对策本部”成立，这对于快速处置恐怖主义活动具有重要保障作用。

上述两种形态的处置指挥体系有相同点，都有最高的常设机构，负责政策、方针制定以及协调各部门机构，都有主导机构；不同点在于负责具体指挥的机构设置不同，一个是单一、临时机构，另一个是多重部门但可自启的机构。在笔者看来，俄罗斯模式对于具体统筹极为便利，各部门之间可以按照反恐领导人的指示进行反恐工作准备，能够做到互相配合，资源尽为利用，缺点就是响应程序过长。韩国模式对于快速启动反恐应对措施极为便利，然而各部门设置应对机构存在两大局限性：第一是专业力量显然不够，每个部门不可能设置诸如反恐特战部队这样的武装力量；第二就是各司其职，与其他部门配合方面可能有所欠缺，这其实也不利于反恐。

（二）我国处置指挥系统(www.xing528.com)

我国在2011年《反恐决定》中明确规定反恐领导指挥机构形式。相应地，2013年，国务院议事协调机构国家反恐工作领导小组成立，由公安部主导。其成员包括公检法、军队武装力量、国务院各相关组成部门、直属机构等的负责人，下设办公室。具体办公地点在公安部，而作为成员之一的其他部门也设立相应的反恐办部门。各地也有设立反恐怖局。《反恐怖主义法》规定在省、市、甚至县设置相应的反恐领导机构负责本地区的反恐怖主义工作。该法第五十五条第二款规定了不同层级旳指挥体系，即跨省由国家反恐领导小组协调，跨区县由省级反恐领导机构负责指挥。由此，我国的指挥协调机构在中央层面是国家反恐领导小组，这与俄罗斯反恐系统相类似，而在省市县是各级相对应的反恐协调机构。作此安排，笔者认为这相当于军队性质的指挥系统，即“一体领导，分层指挥”。上述是我国反恐指挥领导体系，但作为市县级以下设置反恐领导机构，其实践性意义不是很大，对于本身复杂性专业性的反恐工作，以市县作为协调主体几同虚设，反而浪费资源。

对于负责日常活动的机构，公安部是我国确立的部门，这在2013年公安部成立领导小组基本已经确定。同时，依据《反恐怖主义法》规定，我国将成立归属于反恐领导小组的“国家反恐怖主义情报中心”负责收集和共享情报信息，这将是专门负责我国反恐日常情报信息的常设机构，对我国政府研判恐怖主义及打击恐怖主义具有重大作用。

对于具体指挥工作，我国的做法不同于俄罗斯、韩国等国家。在俄罗斯等国家，实行由总统指定反恐指挥具体负责人，而我国《反恐怖主义法》第五十六条规定，反恐指挥机构由反恐领导机构成立，其指挥人可以是反恐领导机构指挥人，也可以确定其他人（公安机关负责人是第一选择）。这说明我国的具体指挥负责人由反恐领导机构确定，这在一定程度上缩短了响应时间。由于具体的反恐指挥人确定，具体反恐处置程序也将能够快速启动，对于第一时间控制恐怖主义事件具有极大的优势，这在一定程度上借鉴了韩国等国家设置反恐中心。显然，我国的反恐指挥体系不同于上述国家的体系，但又有部分与之相同或相似。笔者认为我国的体系吸取了俄罗斯等国家一体式指挥体系的优点，但是又克服了一体式指挥响应时间过长的问题，同时又吸取了韩国反恐法中信息中心平台的建设等优点。缺点是我国反恐法中没有详细设置同韩国反恐法中规定的机构如同“对策本部”一样的指挥中心。另外，《反恐怖主义法》第三十二条规定重点目标营运、管理单位应当制定相应旳应对处置预案。显然，对于针对性恐怖事件，处置预案也将如同鸡肋，没有专门的指挥和专业反恐力量，这也是徒劳。对于重点的公共场所人流量较大的地方可派专业反恐人员驻点作为其反恐中心负责人，同时另可加强武警驻守、巡逻。一旦突发恐怖事件，即可迅速控制局面。总体来讲，我国反恐指挥体系兼顾了俄罗斯、韩国体系之优点，在反恐行动中能够做到“统一指挥，快速反应，各司其职，相互配合”，其“宏观决策层和具体决策层”搭配较为合理。