构建原则：充分协商后的票决优化方法

议事规则的设计至关重要，决策制度或过程的短暂变化就能够产生本质上不同的共管决策。^[41]为此，共管委员会的议事规则应围绕共管目的进行慎重设计。自然保护区社区共管的目的是二元的，即兼顾自然保护与社区经济发展。因此，共管决策既应体现自然保护利益也应反映社区村民发展的意愿。然而，实现此二元目的的共管决策并不容易达成。自然保护利益是公共利益，由自然保护区管理机构代表国家进行管理保护，其享有法律授权的管理自然保护区的公权力；而社区村民的生产生活需求是私利益，应由村民选举的代表反映自己的利益诉求，其享有法定的私权利。在传统管理模式中，管理者的强势与村民的弱势是明显的。显然，仅从形式上确立公权力代表与私权利代表的平等地位，很难达致共管目的。要想共管决策体现两者的利益融合，还应从实质上促进两者的平等对话，促进自然保护区管理机构的代表与村民代表之间的理解、交流、沟通。这种对话能够使管理者和村民代表相互倾听、响应并接受彼此的观点，最终实现共管目的。学术上，将这种交流沟通的民主体制称为协商民主。这种决策不仅反映了参与者先前的利益观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。^[42]与其他民主模式相比，协商民主模式具有明显不同的优势：能够培养出维护健康民主所必需的公民美德；能够形成集体责任感；能够促进不同文化间的理解；可以促进多元文化国家的政治合法性。^[43]

然而，公权力与私权利的对话还必须由相应的程序保障，否则，受传统官本位的思想影响，权利人的话语权可能无从谈起。因此，自然保护区社区共管应建构以协商民主为核心的议事决策程序。

1.协商民主下的一致同意

协商民主作为一种治理形式，参与其中的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达成共识。^[44]共识是协商民主的目标，协商民主强调通过共识形成决策的过程。在缺乏共识时求诸权威往往被看作协商的失败。^[45]在实践中，最早为美国环保署和交通部尝试适用的协商式规则制定程序，并在1990年由美国国会通过而成为《美国协商式规则制定法》。根据该法规定，只有在“一致同意”的基础上，即法律上将其定义为“在协商式规则制定委员会所代表的利益间，形成一致的合意”，才能协商产生拟议规则。^[46]因此，美国协商式规则制定法强调了将“一致同意”或“共识”作为决策形成或规则制定的前提或基础。然而，对于该法，有两点需要注意：一是并不是所有的规则制定均适用该法所规定的程序。是否使用协商式规则制定程序由机关的长官根据该法所规定的诸多因素综合决定。这些因素中就包含了这样两种重要的考虑，“就草案达成共识的可能性”与“协商的期限即规则协商制定程序是否不会不合理地耽误公告草案和发布最后的规则”。^[47]如果草案达成共识的可能性较小，或协商的时间可能较长，机关的长官可能不会选择使用协商式制定程序。二是并不是所有使用该程序的协商，最终都能达成共识。根据该法第五百六十六条第六项关于委员会报告的规定，如果委员会就草案协商之后达成共识，委员会应向设立委员会的机关提交一个包含草案在内的报告。如果委员会没有就草案达成共识，委员会可以向机关提交在某一领域达成共识的专门性报告。为此，通过协商民主达成共识并不确定，即便是在达成共识可能性较大的协商中也有可能最终不能达成共识。那么，采取什么方法或是否有什么方法能够最终达成共识？有学者认为，通过讨论，可以揭示私人信息、减少有限理性并鼓励更具公共精神的建议，从而在改善集体决策质量的同时，更多的团体成员会达成一致。^[48]确实，对协商民主来说，讨论是至关重要的，因为其更重要的作用在于汇集信息而避免其分配的不对称状况。但讨论能否改变其他代表的政策偏好，则仍值得商榷。讨论能够增进理解，但并不代表着其他人的偏好会因此改变，在多元社会尤其如此。多元社会的多样性意味着公共利益中的东西必将考虑社会中各种利益与观点的多样性，但是，即使经过充分的协商，就什么是最好行为过程而言还是经常不存在完全一致的意见。因此，多元主义的事实迫使我们承认，有时决策必将优先于协商共识的形成。^[49]在这种情况下，多数决策起主导作用。

2.聚合民主下的多数票决(www.xing528.com)

聚合民主将个人偏好看作既定的，因而仅仅将这些偏好聚合成集体偏好。由于存在充分的个人偏好差异，聚合模式将产生武断的集体选择。^[50]为了聚合不同的偏好，聚合模式往往通过多数票决的方式进行决策。与协商民主相比，聚合民主的多数票决是一个时间成本低廉的合作方式。而且，根据大多数人熟悉的基本公平观点：只要它们能够通过公平的多数原则程序产生，民主决策就是公平的，也是合法的。^[51]在世界各国的民主实践中，多数票决的决策方式是最普遍适用的。在我国，有许多决策制度也是根据多数原则进行设计的，如法院合议庭的案件评议，由审判长主持，实行少数服从多数的原则。因此，多数规则是有吸引力的，因为它赋予每个公民平等的投票权，不容忍任何趋向特定选择的偏见，而且在其仅仅采用简单多数形成集体决策的意义上是决定性的。就此而言，多数规则似乎在结构和程序上都是合理的。^[52]然而，多数票决也存在诸多难以克服的缺陷：多数人的暴政；投票悖论，即在运用多数规则进行方案选择时，易于出现投票结果随着投票顺序的改变而改变。^[53]少数人操纵和贿选；人情冷漠，不容易形成共识。^[54]也正是基于这些考虑，颇具包容性的协商民主更能吸引人的眼球。但协商民主的缺陷也是致命的，正如前面所述，并不是所有的协商都能达成一致意见。除了高昂的时间成本外，由于统一或共同的政治共同体缺位、认知和道德不可通约性、不同团体之间存在的不平等等实施上的现实困境，^[55]协商同样需要非共识决策程序。否则，无法提供非共识决策程序等于赋予现状以不合理的优势，从而使那些在现状中占优势的人更加不愿意与他人进行协商。^[56]为此，聚合民主的多数规则是必需的，但似乎更应作为替代性选择，即当合作不能取得协商一致的最优解时所寻求的一个满足多数人利益的次优解。^[57]这涉及更为现实的协商民主构建问题，即如何将聚合模式更好地融入协商民主程序之中。

3.充分协商后的多数规则

在多元社会或非同质社会，协商民主论者不能一味追求协商结果的一致性，否则，不仅不能推动反而会葬送协商民主的发展。任何有吸引力的协商民主形式都必须具有形成非共识决策的能力。不管什么原因，如果无法就某些紧急决策达成实际共识，那么，多数学者就会认识到有必要求诸某种形式的多数规则，或者是某些其他权威决策过程。^[58]为此，协商民主的建构应当把握两个重要因素：一是相应充分的协商过程；二是作为底线的多数决策规则。不能未经协商直接票决，科恩曾明确指出，如果在对涉及问题进行公共协商后再投票，那么，投票结果的质量会更高，在某些认识论意义上，也更公正和公平。^[59]然而，也不能久商不决，否则，高昂的时间成本会导致负效率。从两要素的作用分析，多数规则是多元利益主体进行协商的底线保障。如果通过协商，达成共识，则多数规则就无实施的必要。从效用分析，多数规则促使了协商者就冲突问题达成妥协。罗伯特曾说：“民主最大的教训，是要让强势一方懂得他们应该让弱势一方有机会充分、自由地表达自己的意见，而让弱势一方明白既然他们的意见不占多数，就应该体面地让步，把对方的观点作为全体的决定来承认，积极地参与实施，同时他们仍有权利通过规则来改变局势。”^[60]经常的妥协是必要的，但妥协不是协商一致，也不同于策略性的讨价还价或交易。道德妥协的结构是对话性的，参与者没有修正共同框架以获得全体一致，他们修正的是对共同框架的冲突性解释。这种框架不是被假定为相同的框架，在这种情况下，它依然是多元的。^[61]由于是多元的，利益各方可以在坚持自己观点的基础上继续合作。通过对话，妥协各方增进了理解，尽管一方仍不同意另一方的观点但却相信对方的观点是有合理性的。在此基础上，适用多数规则进行投票决策，少数人即使不同意但仍然可以理解、接受。与简单投票相比，充分协商使少数人的观点得到尊重，尽管最终的决策也许并没有支持其观点，但平等协商的公平程序会使他们更倾向于服从或支持决策。因此，自然保护区社区共管委员会的议事规则应当坚持充分协商后的多数票决原则，以使决策得到村民或居民的服从和支持。