多元主体利益目标的优化解决

按照功利主义观点，利益是法律追求的重要价值，也是法律目的指引下的目标。目的不同，其所追求的利益目标也不同。环境法目的作为环境法内在价值的表现形式，是建立在环境法价值合理性基础上并为环境法价值所蕴含的合理性目标。其基本的价值选择也是公平与利益。^[2]自然保护区的建设和管理，不仅指向所要保护的生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和有特殊意义的自然遗迹，还会涉及比自然保护区的建立更早居住于此的原住村民或居民的生产生活行为。在自然保护区建立之后，世代居住于该区域的原住民因此要接受地方政府和自然保护区管理机构的双重管理。这两种管理虽然各有侧重，但也有重复交叉。自然保护区管理机构不能不顾地方政府和原住民的利益追求，单方进行强制性建设和管理。从成本效益分析，自然保护区管理应该综合考量各利害关系主体的利益目标。概括起来，自然保护区管理可能涉及的利害关系主体有：自然保护区管理机构、县或乡镇地方政府、原住民（保护区内及周边社区村民或居民）。这些不同的利害关系主体，可能追求不同的利益目标。

1.自然保护区管理机构的利益目标

根据自然保护区条例，自然保护区建立的根本目的就是为了保护自然环境和自然资源。然而，自然保护区并非绝对禁止开发利用。自然保护区管理机构的主要职责要求包括：在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。既然是职责，就不是选择性的，但按规定却是附条件的即不得违背自然保护方向，现在称为生态旅游。换句话说，自然保护区管理机构有义务组织生态旅游，否则可能构成渎职，即便不会追究刑事责任，但按照科层制的目标考核也可能不达标。由此，组织参观、旅游也可算是自然保护区管理机构的辅助利益目标，毕竟，这在相当程度上可缓解自然保护区的资金压力。在自然保护区管理实践中，由于经济利益驱动，自然保护区管理机构组织有偿形式的生态旅游倒是不遗余力。在各个国家级自然保护区管理机构的网站上，大都有生态旅游专栏。但是，自然保护区管理机构的利益目标不能本末倒置。组织生态旅游的目的应是更好地进行自然保护的宣传教育，从而实现保护自然环境和资源的根本目的。

2.县或乡镇地方政府的利益目标(www.xing528.com)

有关政府的利益目标，有两种观点：一是，政府作为全体公民权利的委托行使者，除了公共利益，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益。^[3]二是，按照公共选择理论，政府也有其追求的自身利益，如政府的权力及相关物质利益、地方利益、部门利益和政府官员的个人利益等^[4]。分析这两种观点，在实然层面，政府可能会存在非公共利益的政府利益。尽管如此，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者、维护者和主要实现者。^[5]因此，县、乡镇政府作为基层人民政府，其利益目标主要是公共利益。然而，公共利益的内涵颇具争议，变化多端。美国社会法学派的代表人物庞德就说公共利益是一匹非常难驾驭的马，你一旦跨上它就不知道它将要把你带到哪儿。^[6]为此，为了避免抽象理解上的争议，我们从立法实践中关于地方政府的职责要求来确定政府的公共利益目标。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，有关县级以上人民政府的职责要求第五、六、七、八、九项规定，以及乡镇人民政府的职责要求第二、三、四、五、六项规定，实质上就是县或乡镇人民政府的公共利益目标。概括起来，可以分为经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等公益目标；财产权和其他合法权益；少数民族权利和风俗习惯；妇女权益。其中，该组织法并未规定乡镇政府具有环境和资源保护、城乡建设事业的职责。对县级政府来说，环境和资源保护仅是多项公益目标之一，而且，不排除由于地方政府自身利益的追逐而存在对环保目标的侵蚀。

3.原住民（保护区内及周边社区村民或居民）的利益目标

在自然保护区及周边社区生产生活的村民或居民，其所追求的利益目标可分为物质利益和精神利益。物质利益集中体现为经济利益，而精神利益主要表现为文化需求。自然保护区及周边社区大多处于山区和边远地区，经济不发达甚至属于精准扶贫对象所在地区。受城市富裕和文明的影响，经济发展成为乡村生活中的强势话语，尤其对于乡村社区中的青年村民，更是如此。原来自给自足的生产生活模式如砍柴、烧炭、制茶等，不再以自我满足为目的，而借助于市场交易以获取金钱利益。这种学习发达地区工业文明的生产方式不仅会破坏生态环境，而且导致传统乡村文化领域也被侵蚀。利益的驱动几乎淹没一切传统乡村社会文化价值，村民原有的生活方式、思维方式、居住状态、人际关系都在潜移默化的发生变化，他们已经无法在乡村社会找到家园感、归属感和依赖感。^[7]同时，村民自治是乡村社会法定的治理形式，而文化相连是村民自治有效实现的心理基础。^[8]缺少家园感、归属感的村民只会如一盘散沙，无法有效聚合实现村民自治。这种将乡村文化贴上愚昧、落后、闭塞标签的文化虚无主义观点，使村民的精神依托出现空白。于是，赌博、暴力、色情表演等低俗文化乘虚而入。在此，乡村社会经济发展和文化需求似乎成为矛盾的反向目标。经济的高速发展可能导致文化虚无，而文化民族主义的田园倾向又可能束缚乡村社会经济发展。显然，乡村社会传统文化价值重建，不应在文化虚无主义与文化民族主义之间摇摆，而应在沟通中实现城乡文化互哺，促进乡村社会经济发展和文化需求的同向协调发展。