济宁市地方人大备案审查机制探索与研究

刘　强^[1]

摘　要：备案审查既是我国一项宪法性制度，在维护国家法制统一、监督政府依法行政和保护公民、法人合法权益方面具有重要意义。同时，备案审查又是公共政策合法化中的一项重要监督和救济机制，在政策选择、制定以及效力确认中具有独特作用。虽然地方组织法、立法法和监督法为地方人大备案审查制度的确立提供了法律保障，但随着备案审查工作的深入开展，地方人大也面临着理论和实践方面的困难。为此，需要在理论层面探讨规范性文件的认定、备案审查的性质等问题，在制度构建上完善备案登记、审查程序、审查标准、审查内容等。

关键词：地方人大　规范性文件　备案审查　工作机制

党的十八届三中全会、四中全会均对备案审查提出明确要求，要求加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。为全面落实备案审查制度，2015年，中共中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，明确提出规范性文件备案审查必须实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”。对规范性文件开展备案审查，是宪法、法律赋予地方人大的重要监督职权，是依宪依法监督政府、司法机关正确行使行政权力、司法权力的有效手段。而权能政府正确行使权力，提高决策效率和权威的主要手段就是将其选择的公共政策合法化，从而形成具有普遍约束力的行政法规、规章和规范性文件。对于行政机关而言表现为行政法规、规章和规范性文件，对于司法机关而言就表现为司法解释和审判指导意见、指引以及规范、规则。对于其中确实与宪法、法律等上位法有所抵触或者明显不适当、不合理的政策选择，予以纠正甚至撤销，正是公共政策合法化过程中的救济和弥补。从以上两个方面来说，备案审查制度既是消极意义上的立法监督制度，又是积极意义上的公共政策选择救济制度。如果说国家层面的备案审查是在宏观上、战略上发挥立法指引和政策调节作用，那么，地方人大的备案审查，就是在微观上发挥立法规范和政策修正作用，其作用和价值显然无可替代。(www.xing528.com)

虽然地方人大备案审查制度的源起和设立较早，但具体制度设计、框架架构经历了相对漫长的逐步充实、修正和完善的过程。地方人大真正依法开展这项工作的时间并不长，在组织架构、能力建设、备案登记、审查流程、纠错机制等方面还存在很多薄弱环节，工作效果不够明显。理论界的研究多以单篇的论文为主，对该制度进行深入透彻分析论证的专著还比较少，对一些关键性的运作机制和存在的问题还存在模糊认识。这些都导致地方人大在备案审查过程中对标准把握不一、流程不够透明、刚性约束不力。另外，立法法修订后，设区的市具有了地方立法权，各种立法性文件数量井喷，加强备案审查工作变得极为迫切。目前，有立法权的地方人大普遍制定了备案审查条例、规定、办法等，推动备案审查制度的规范化、流程化。但仍然存在报备范围不明确、审查流程不规范、责任追究不严格等不足和问题，需要对备案审查工作机制作进一步研究和探索。

本文主要分为三个部分。第一部分对地方人大备案审查制度的基本理论、相关概念、功能价值、工作机制进行阐述，主要包括规范性文件、备案、审查有关概念的释义，对备案审查基本内容的梳理以及对备案审查基本功能价值的阐述等，属于本体论部分，在整篇论文中承担着基础指引作用。第二部分对地方人大备案审查工作机制运行以及实务实践中存在的问题、原因，结合省级地方人大以及济宁市人大备案审查工作情况、具体事例、数据图标和有关文件进行实证分析，主要包括组织机构和队伍建设、报备范围和程序、审查流程、纠错反馈等工作机制中存在的问题，在论文中承担着承接理论和问题引发的作用。第三部分提出完善地方人大备案审查工作机制的有效路径、制度架构和具体对策，主要有加强队伍建设和组织架构、加强备案工作规范化建设、完善具体审查机制、建立合宪性审查过滤机制、完善审查后纠错机制以及完善法律监督衔接机制等。通过以上释义、分析和阐述，对地方人大备案审查工作机制提出框架和制度重设与完善。