行政决策法治化对行政法治的必要性

在目前这个以“行政”为中心的时代，作为现代行政的一个基本方式，行政决策虽然已经无处不在、无时不在，其影响或直接，或间接，但由于行政决策并不具备《立法法》中所确定的行为外形，也不像行政处罚、行政强制以及行政许可和行政征收等行为那样具体形成、变更特定相对人的权利义务关系。因此，长久以来，行政决策都是处在一种事实上的“法治盲区”。“在人类的法治实践中，由于行政决策更多地与政治过程相关联，导致它在很大程度上总是以一种他者的身份在场——并未纳入法治的轨道。”[12]“有些行政决策——这类行政决策在行政法上可能既不属于行政许可、行政强制等具体行政行为，也不属于行政立法、制定规范性文件等抽象行政行为，甚至只是行政法上的内部行为或者是事实行为——其法治化尚不具备完善的制度基础，法治化还仅仅停留在观念表达或对其他制度的简单借鉴上。”[13]这就客观上刺激了实践中该种权力运行的主观性和随意性，“三拍式”决策、“无规则式”决策以及“独断式”决策等现象也就不断发生，由此所引发的群体性事件亦不计其数（参见表0-1）。另外，根据国务院发展研究中心作出的初步估算，从新中国成立到2000年，在2万多亿元的财政总投资中，由于党和政府决策失误所造成的浪费在1万亿元以上。[14]世界银行也曾经作过有关的评估，在“七五”至“九五”期间，我国政府决策的失误率在30％左右，由此所造成的财产损失在4000亿至5000亿元之间。当然，这还不包括一些资源浪费、环境污染以及社会动荡等诸多潜在损失。[15]

表0-1　近些年我国发生的典型决策失误事件

续表

决策失误造成了巨大的国有财产损失，所引发的后续社会问题也十分庞杂，这引起了我国人民群众的不满。为缓和干群关系，增强党和政府的施政合法性，规范行政决策行为，并着力推进它的法治化进程，就成了近年来我国党和政府不得不高度重视的一个课题。2000年10月，中共十五届五中全会审议通过了中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次在官方文件中提出了“行政决策”这一概念，并明确了“推进行政决策科学化、民主化”之目标；2003年10月，中共十六届三中全会审议通过了中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步将“行政决策程序”置于政策“前台”，并提出“要完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。紧接着，国务院先后起草和出台了《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》以及《加强法治政府建设的意见》（已失效，下同）等数部纲领性文件，对行政决策的程序和主要制度进行了原则性的规定；2014年10月，中共十八届四中全会审议通过了中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，更是对“重大行政决策程序”进行了专节介绍，其指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”

实践中决策失误事件时有发生，再加上中央政策文件上的密集要求，共同反映出行政决策法治化已经成了我国行政法治建设的内在需要。“决策权是行政权力中最重要的权力，也是政府工作的中心环节。没有决策的法治化，就无法有效规范决策权力，无法将其纳入法治轨道，也无法建成法治国家和法治政府。”[16]这引导并推动了我国法学研究者们加大对行政决策的理论研究，以为未来进行行政决策立法，将行政决策纳入法治化轨道，做好充足的知识储备。