中国法治化营商环境的顶层设计与规划方案

顶层设计为先导、顶层设计与基层探索相结合，是党的十八大以来推进全面深化改革和全面依法治国战略实施的鲜明特点。党的十八大以来的改革和依法治国，再也不是摸着石头过河，而是顶层决策、顶层发动、顶层统筹推进，中央全面深化改革委员会和全面依法治国委员会不仅是党中央加强对全面深化改革和全面依法治国集中统一领导的工作机构，亦是负责全面深化改革和全面依法治国顶层设计及统筹协调的决策机构。作为改革与法治相互交叉、融于一体的重要工作，法治化营商环境之建设亦体现出了强烈的顶层设计的特点：中央决定了建设法治化营商环境的原则和方向，基本上设计好了建设法治化营商环境的方案内容、制度举措，地方则在中央政策和规范性文件的基础上，出台实施意见，因地制宜执行中央的政策和规范性文件，其中或有创举，也不离中央决定的方案内容。^[14]具体而言，从党中央到全国人大、国务院，再及司法机关，法治化营商环境的顶层设计由点及面，循序展开：

第一，党中央发布关于法治化营商环境的政策文件，从宏观上决定建设法治化营商环境的基本原则、方向和重要问题。在当代中国，党政分工而不分开，基于法治化营商环境对于新时代中国经济高质量发展的极端重要性，作为执政党的中国共产党对于优化营商环境及建设法治化营商环境给予了高度的重视，制定了一些与法治化营商环境有关的政策文件。^[15]从载体看，党中央发布的主要是“意见”、“纲要”、“规定”等政策文件；从发布方式看，党中央基本上是与国务院联合发布关于法治化营商环境的政策，充分体现出“党领导一切”根本原则下在具体的经济社会事务上党政分工的大致轮廓；从内容上看，党中央发布的政策文件以纲领性文件为主，决定法治化营商环境构建的原则、方向和某些重要问题，内容较为宏观。

第二，全国人大及其常委会积极立法修法，确认和保障法治化营商环境的改革成果。主要有：（1）修改《公司法》。2013年《公司法》修改取消了有限责任公司、一人公司、股份有限公司设立的法定资本最低限额，2018年修改规定公司在符合法定情形时可以收购本公司股份，赋予了公司更多自主权，有利于促进完善公司治理结构、推动资本市场稳定健康发展。（2）修改《中小企业促进法》。2017年《中小企业促进法》修订将原法从7章扩展为10章，条文从45条增加到61条，修订幅度之大，几乎涉及原法的每一个条文，通过规范中小企业发展专项资金和中小企业发展基金的设立使用，明确税收优惠的具体方式和税种，简化税收征管程序，细化融资、创业创新和市场开拓等举措，健全中小企业公共服务体系，旨在为中小企业发展营造宽松环境。（3）修改《反不正当竞争法》。2017年和2019年《反不正当竞争法》颁行20多年来的两次修改通过建立反不正当竞争工作协调机制，更准确界定市场混淆行为、商业贿赂行为、经营者虚假宣传行为、侵犯商业秘密行为，增加互联网领域不正当竞争行为的规定，完善涉嫌不正当竞争行为的调查程序，加重不正当竞争行为的法律责任，有助于更有力地制止和惩罚不正当竞争行为，形成统一开放、公平竞争的市场体系。（4）修改《行政许可法》。《行政许可法》2019年的修改增加规定许可机关及工作人员非法不受理符合条件的行政许可申请、不在办公场所公示依法应当公示的材料、未向申请人及利害关系人履行法定告知义务、不一次告知材料不齐全的申请人必须补正的全部内容、未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由、依法应当举行听证而不举行听证的法律责任，将近几年来行政审批改革的政策成果上升为法律规定。（5）制定《外商投资法》。2019年制定的《外商投资法》以立法的方式规定建立健全外商投资服务体系、保护外商投资的产权和其他合法权益、准入前国民待遇加负面清单的管理制度、备案管理及信息报告制度、最小负担原则等外商投资管理和服务的新模式新制度新理念，被认为是推进新时代对外开放、构建开放型经济新体制和营造国际化营商环境的法治保障。(www.xing528.com)

第三，国务院及其所属部门通过发布政策和规范性文件，制定建设法治化营商环境的具体方案。为了推动政府职能转变和“放管服”改革，国务院设立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，下设优化营商环境专题组，明确要在“三个持续”上下功夫，推进优化营商环境工作：一是持续提升营商环境法治化水平，大力营造全社会依法依规营商办事的浓厚氛围；二是持续提升营商环境国际化水平，进一步激发市场活力、优化发展环境；三是持续提升营商环境便利化水平，强化服务意识、创新服务方式、提高行政办事效率。在法治化营商环境方面，国务院及其所属部门发布了大量政策文件和规范性文件，^[16]内容涵盖行政立法、行政决策、政府信息公开、行政审批和许可、市场监管、行政收费、政务服务、市场准入、执法体制、信用体系、公共法律服务等方面，是制定法治化营商环境建设具体方案的主要机构。从载体看，国务院及其所属部门发布的关于法治化营商环境的文件以政策文件和规章以下的规范性文件居多，规章和行政法规较少，甚至有不少是内部发文的内部行政规范，充分反映出国务院及其所属部门在推动构建法治化营商环境过程中所能采用规范手段的多样性和灵活性。此外，2019年10月8日，国务院第66次常务会议通过《优化营商环境条例》，这是第一部营商环境的国家立法，第一个对优化营商环境和建设法治化营商环境作出系统规定的行政法规。

第四，最高人民法院、最高人民检察院发布关于法治化营商环境的司法解释、文件和典型案件。良好的营商司法环境意味着司法机关依法公正处理涉企案件，严格保护企业和企业家合法权益，努力让企业家在每一个案件中感受到公平正义，充分体验产权受严格保护、债权能追讨、市场公平竞争、创新有回报的法治环境，体验到从立案环节到执行环节一以贯之的便捷高效优质的司法服务，不仅感受到司法的公正，而且体验到司法的便利和关怀。最高人民法院和最高人民检察院围绕着完善司法职能行使、提供优质司法服务，发布了一些关于法治化营商环境的司法解释、文件与典型案件，^[17]内容涵盖商事审判、判决执行、司法监督、程序简化、商事纠纷多元化解机制等多方面。这也表明，虽说司法的传统功能是定分止争，程序特点是不告不理，但在中国，司法机关同时也是党领导下从事政法工作的政法单位之一，为党和国家的中心工作服务是人民政法传统的重要内涵，也是《中国共产党政法工作条例》明确规定的当代中国政法机关的重要职能，在优化营商环境成为经济体制改革中心工作的当代中国，司法应当积极主动为企业和企业家服务，为优化营商环境的大局服务。“作为法治建设的重要内容，司法法治建设致力于塑造公正高效权威的司法环境，积极回应法治化营商环境建设的时代诉求，为市场主体提供一套更加完善、优质、便利的司法保障和服务体系。司法法治有助于推进法治化营商环境的整体建设和协调发展，有助于重塑政府与市场、社会的关系，促进政府职能转变，激发市场主体活力和社会创造力，服务高质量发展，为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力的司法支撑。”^[18]