民间治理的宪政功能概述与优化

在本章的前两节中，作者简单地探讨了治理理论与公民社会理论的一些基本问题。这两者之间的关系是不言而喻的。治理理论强调社会管理的多元化，它主张在维护国家权威的前提下，发展社会自身的力量，借以实现国家与社会之间的良性互动关系。但任何一个国家的治理都必须面对一个十分实际的问题，那就是社会何以能够发挥其作用。当治理理论与公民社会论实现对接时，人们可以清楚地发现，一个健全的公民社会的存在是治理得以实现的社会基础。而如果治理的良性目标得以实现，我们将会获得一个善治(good governance) 的结果。根据俞可平教授的研究，善治包括十个基本要素:[3]

(1) 合法性 (legitimacy)。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

(2) 法治 (rule of law)。这一点无需过多解释。

(3) 透明性 (transparency)。它指的是政治信息的公开性。

(4) 责任性 (accountability)。它指的是人们应当对其自己的行为负责。

(5) 回应 (responsiveness)。其基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。这一要素是责任性的延续。

(6) 有效 (effectiveness)。如果社会治理没有效率，自然不能说是善治。

(7) 参与 (civic participation/engagement)。它包括公民对社会政治生活和其他社会生活的广泛参与。

(8) 稳定 (stability)。这一点也无需做过多解释。

(9) 廉洁 (cleanness)。这主要指的是政府官员奉公守法，廉洁自律。从治理的角度来说，其实还包括社会上行使公共事务管理权的个人或组织都能保持廉洁性。

(10) 公正 (justice)。我们将这一要素视为美好社会的基本价值诉求之一。

善治其实是一个价值评判标准。以上述要素作为标准，人们可以对一个国家的治理进行评估，符合上述标准的，则为善治，而不符合的，则非善治。显然，对于任何一个国家而言，完全达到善治是不可能的。无论其中哪一个要素都面临来自方方面面的威胁，因此，世界上没有完全达到善治目标的国家。但也正因善治具有十分浓厚的理想主义色彩，它也就能为大多数人所向往，其意义是不言而喻的。对于处于转型时期的中国而言，以善治的标准对政治过程进行建设性的批判，是推动中国政治、经济、社会协调发展的一种智识动力。

与此相呼应的是，在当代中国，公民社会也是一个十分具有理想主义色彩的目标。作者已经不止一次地提出，我们目前并不存在一个健全的公民社会，甚至从某种意义上说，并不存在作为整体的公民社会。诚然，公民社会的某些要素在中国早已出现，按照罗威廉教授的判断，这些要素早在清末民初的深刻历史变革中就已经崭露头角。[4]随着改革开放的深入和国际权力的日益退却，公民社会的发展已经有了一个较为宽松的环境。即便如此，由于国家依然保持对民间组织的严密控制，公民的政治权利仍难以在宪法的保障下有效行使，公民社会的基本要求——独立性和自治性实际上并没有为当代中国所拥有。然而，对于实现善治的目标而言，公民社会的发展显然也是一种必然。从善治的十大要素不难看出，至少有一半的要素与公民社会的特征相符，其中，参与要素更是公民社会的基本特征。因此，要达成善治的目标，没有公民社会的发展几乎是不可能的。但是，在当代中国，公民社会的发展却受到极大制约。因此，合乎逻辑的路径即是，通过塑造公民社会，实现善治的目标。

而如上文所见，在当代中国，公民社会的要素并不显著。即便我们将在信息时代顺畅的信息流动视为公民社会的一大标志，我们也会轻易地发现，公民社会仅仅占中国社会的一小部分。如何使得中国社会的一大部分迈进公民社会，势必成为摆在知识精英面前的一道难题。

其实，不妨将善治和公民社会当做一个需要达成的目标，而且视其为一个短期内无法达成的目标。毕竟，无论是当代中国抑或是当代资本主义强国，善治的目标都不可能完全实现，而公民社会的成长也始终处于问题的中心。与此同时，需要将策略性的考量以更为现实的态度放在人们所关注的焦点，这样，我们所面临的问题就可以分解为:(www.xing528.com)

第一，我们如何将当代广大的非公民社会进化到公民社会?

第二，我们如何将公民社会与治理结合起来，寻找通往善治目标的道路?

首先要解决的问题是第一个。用更学术性的话语表达，即是实现民间社会与公民社会的对接。而正是这个至关重要的问题，不仅困扰了政治学者，也在很大程度上困扰着宪法学者。

如本书第一章所言，宪政的基础存在于现实的社会之中，而中国百余年的立宪史之所以未能将宪法予以实施从而实现宪政的目标，其根本原因也正在于宪法缺乏社会基础。在当代中国，自改革开放以来，历史为我们提供了一个建设宪政的社会根基的机遇。一方面，国家权力逐步从社会领域的退出为社会培育自身的独立性和积累能量提供了较为宽松的政治空间; 另一方面，在信息化时代，社会本身的发展也不可能再为国家所严格控制，社会功能的有效发挥已成时代主流。当然，在探讨宪政的社会根基时，我们显然不能将目光仅仅局限在光鲜的公民社会上，而应寻找深藏于中国最为传统和最为广大的民间的动力源。也只有在从容治理民间社会，从中生发出宪政的内生动力时，中国的宪政才能够真正实现。也正因此，本书将以民间社会为主体的治理称为民间治理，借此探讨它对宪政建设的深远意义。

不妨再回顾上述关于善治的十个要素。很显然，善治的目标也与宪政有着较多的重合之处。在早已实现了宪政的西方诸国，治理理论依然在知识界流行，并不是没有理由的。它说明，与善治相比，宪政只是一个前提条件和基本要求。未能实施宪政，即无法保障政权的合法性，也难以实现法治政府、责任政府等诸多因素，更无法为善治提供必要的社会基础。因此，宪政可以说是善治的一个最低标准。而民间治理则是奠定宪政之社会根基的必要条件。

从宪政的角度来说，民间治理具有两个方面的功能:

一方面，民间治理是塑造法治政府的基本方式。国家与社会的关系一直是宪政所关注的重点问题。社会通过宪法控制国家，以法律所不反对的方式对国家进行有效监督，乃是宪政的基本特征之一。以方法论个体主义的角度来说，社会则可以化约为众多的个人和组织。民间治理的第一个功能，即是重塑国家与社会的复杂关系，使得社会中的成员能够通过有效方式保障自身权利，并对国家权力进行约束。易言之，即是在民间社会中生发出权力制约和人权保障的要求，并从根本上完善法律体系，实现国家法治化。

另一方面，民间治理是塑造宪政根基的基本方式。从民间社会出发，寻找宪政的社会根基，这是上文的主要结论。在当代中国，由于公民文化的缺失，公民的宪法意识和宪法信仰尚付阙如，大部分中国公民缺乏参与政治的自觉性和要求。宪法之所以成为政治精英们手中的工具，与大部分人的政治冷漠是分不开的。为改变这种状况，需要从民间社会开始，逐步转变公民的政治态度，促进政治文化从村民文化和臣民文化向公民文化的进化，唯此方能使得宪政具有坚实的基础。

上述两种功能存在于民间社会的内部和外部。本书将两者称为民间治理的外部效应和内部效应，下文将详加讨论。

[1] ［德］马克斯·韦伯: 《经济与社会》(下卷)，林荣远译，商务印书馆1997年版，第736页。

[2] 参见梁治平: 《“民间”、“民间社会”和civil society——civil society概念再检讨》，载《云南大学学报 (社会科学版)》2003年第1期。

[3] 俞可平: 《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第85～86页。

[4] 参见［美］罗威廉: 《晚清帝国的“市民社会”问题》，邓正来、杨念群译，载邓正来、［美］杰弗里·亚历山大主编: 《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，世纪出版集团、上海人民出版社2006年版，第393～398页。