金融监管的目标和原则探析

金融监管应当有明确界定的目标。金融监管制度的设计和制定,应当以法定的金融监管目标为基准;金融监管成效的衡量和监管主体业绩的考核,应当以法定的金融监管目标为尺度。我们认为,金融监管应当以维护金融安全、促进和规范金融竞争、保护金融消费者权益为主要目标。在我国现行的金融立法中,这三项目标都有体现。但从金融立法的内容、金融立法的实施以及金融监管的实践来看,我国在一定程度上存在监管目标失衡的问题,重视金融安全,却相对忽视对金融竞争的促进与规范,保护金融消费者也缺乏力度。这是需要加以改进的。

金融监管不仅应当有明确的目标,而且应当遵循一定的基本原则。这里,根据我国现行的金融立法,结合国际上先进的金融监管理念,将金融监管应当奉行的基本原则归纳为以下五项:

(一)依法监管原则

依法监管是金融监管的核心原则。其含义包括四个方面:①所有金融机构应毫无例外地接受监管;②金融监管活动必须依法进行;③实施金融监管应以法定标准为依据;④无论监管者或是被监管者,违反国家有关法律,都必须承担相应的法律责任。只有严格遵守依法监管原则,才能保证金融监管的规范性、强制力和有效性,才能实现金融监管的目标。

(二)准确定位原则

首先,必须认识到,作为政府对金融业实施的外部规范和约束,作为政府对市场缺陷的一种矫正,金融监管本身也有缺陷。姑且不论监管决策违背规律、监管主体滥用职权可能导致监管失误、监管扭曲或者监管无效,即便是理想中的金融监管,也注定会对金融业、金融市场乃至国民经济产生某种程度的负面影响。这种现象的存在,符合辩证法的基本原理,并不构成从根本上否定金融监管必要性的理由,但它告诉我们,金融监管也具有两面性,应当加强对金融监管的主体、行为和过程的规范与制约,努力提高监管决策的科学性及其与市场机制的兼容性,降低监管成本。

其次,必须认识到,就维护金融安全、提高金融业效率、保护金融消费者利益而言,金融监管不是万能的,在某种意义上,它甚至不是首要的决定因素。市场约束、内部治理、政府监管是金融业高效、稳健运行的三大基石。金融监管在提高自身有效性的同时,应当为强化市场约束机制创造条件,应当督促和指导金融机构建立良好的公司治理结构和有效的内部控制系统。金融监管对市场约束和内部治理,不应当是替代,而应当是配合和补充,对于市场和金融机构能够解决的问题,金融监管应当及时退出。

最后,应当正确界定金融监管的边界。具体而言,就是要处理好金融监管与金融机构经营管理自主权之间的关系。金融机构是独立的市场主体,只要其经营活动保持在合法、安全的限度之内,监管当局就不应当对其经营管理加以干涉。

(三)安全、效率兼顾原则(www.xing528.com)

在金融监管中,旨在维护金融安全的监管措施,多半具有抑制金融竞争、减损金融效率的负面效果,如市场准入控制、业务范围限制、利率限制等。但反过来,金融效率虽然源于金融竞争,如果金融市场竞争过于激烈,却可能危及金融安全。许多国家在处理金融安全与金融效率的关系上有过失误,或者因金融安全牺牲金融效率,导致金融抑制;或者因金融效率牺牲金融安全,导致金融失控。

从根本上讲,金融效率才是金融监管的终极目标,但它的实现,却又以金融安全为前提。没有效率的安全是没有价值的安全,没有安全的效率是不能持续的效率。因此,金融安全与金融效率虽然有对立的一面,但也有统一的一面,金融监管应当在二者之间建立适当的平衡。

在很多人看来,金融监管只能用以维护金融安全,在实现金融效率上无能为力。其实,金融监管对金融竞争进而对金融效率影响甚巨,它可以限制竞争,也可以鼓励竞争;它可以规范竞争,保护有序竞争,但也可能扭曲竞争。这取决于金融监管对金融竞争的基本取向以及相关制度的设计。

(四)微观、宏观并重原则

2007年爆发的国际金融危机揭露了现行金融监管的严重不足:侧重于对单个金融机构的微观审慎监管,缺乏对宏观经济与金融体系关联性的监测、评估和管理,缺乏对具有重要系统性影响的金融机构、市场和工具的有效监管,缺乏对金融体系顺周期效应的有效控制。实践证明,尽可能多的单个金融机构的稳健,固然是宏观金融稳定的必要条件,却不是充分条件。在某种情形下,具有共同风险暴露的众多金融机构的同向行为,即使都分别符合微观审慎监管标准,却可能有损金融体系的稳定。在金融体系陷入困境时,单个金融机构基于自身利益或微观审慎监管要求作出的决策,反而可能加剧系统性风险。因此,单纯的微观审慎监管并不足以保证金融业的稳定,还必须加强宏观审慎监管,这已是危机后国际社会关于金融监管改革的一致主张。加强宏观审慎监管,一要将金融体系作为一个整体放在国民经济的大背景中进行考量;二要突出中央银行在控制系统性风险、维护系统性稳定方面的地位与作用;三要加强对具有重要系统性影响的金融机构、市场、工具的监管,防范金融体系内部的风险传递;四要调整金融机构资本管理和风险拨备等制度,抑制其顺周期效应,保证金融体系在经济周期变化中的稳健。

(五)国际合作原则

时下,金融监管仍是以各国主权为基础的。然而,在国际金融市场高度一体化、金融机构跨境经营、资本全球流动、金融风险跨国传播的情况下,已经没有任何一个国家具有单独对金融业实施有效监管的能力。加强金融监管领域的国际协调与合作,是世界各国唯一的明智选择。

金融监管国际合作可以是双边的,也可以是多边的,且合作领域非常广阔,诸如划分监管责任、协调监管行动、交流监管信息、制定统一的监管标准等。自20世纪70年代以来,金融监管领域的国际合作特别是多边合作,有声有色,卓有成效。我国历来重视参与国际金融监管合作,且信守承诺,赢得了广泛的国际赞誉。