城中村城市化进程与发展挑战

张洪彬

（一）邯郸市农村城市化现状

城市化是社会工业化、现代化进程中的历史现象和必然趋势，正如马克思所说：“现代化的历史就是乡村城市化的历史”。改革开放以来，我国经济实现持续快速增长，面对社会体制的深刻变革和市场经济剧烈冲击，大量农民涌向城市，成为经济社会发展的重要资源。而在农民纷纷离开土地，伴随各种生产要素向城市集聚，并带来城市快速扩张的历史性变革中，主城区及周边农村即城中村与近郊村（统称城中村）无疑处于变革的最前沿。为城市化潮流裹挟，城中村和近郊村将率先被城市融合、同化，但这一进程在时不我待的今天却显得有些漫长。从当前多数城市情况看，即便城市化起步较早的老城区农村人群，其思想观念、生存环境、文化认同、生活方式、科教水平、从业技能等诸多方面，与现代城市居民相比仍有相当差距。当前，城市经济快速增长，城市规模急剧扩张，如何通过我们的工作，加快主城区农村的城市化进程，尽快使其与城市融为一体，同步发展，对于释放城市经济发展空间、提升城市建设档次、促进城区社会和谐意义深远。

（二）邯郸市主城区农村城市化建设的任务

目前，主城区以外环路为界，这些城中村人群为城市主城区同一基础设施、生存环境、文教资源、服务便利所覆盖，与城市居民一道共享着城市繁荣，但受起步较晚等先后天因素影响，他们许多方面未能跟上城市化进程，程度不同地成为主城区经济社会发展成熟中的“夹生饭”，是主城区繁荣背后的一条色彩较为灰暗的风景线。笔者认为，就城市化水平而言，城中村可分为三种类型：

1.融入型城中村

这类村多处城市中心地带，土地已被城市发展全部占用，村民居住条件基本达到了社区化或标准化。由于进入城市较早，劳动力已基本被城市经济体吸纳，大量人员从业与城市工商业；也有的率先从事个体、民营且不少人成为其中佼佼者；有的还有剩余房产可供出租获取收益，其收入渠道稳定并呈多元化，富裕程度高于普通城市居民。这些村的原有集体经济实力较强，尽管其中部分工业企业在城市发展进程中已萎缩殆尽，但在城区街路两侧存有大量商业用房，每年有大量稳定收益，成为村级行政的经济支撑。可以确认，这一人群自我认知上已形成了市民定位，他们对城市生产生活有了较强的依赖性和适应性，基本融入了城市。但这类城中村的现状，也有些方面与城市化要求显得格格不入，如管理组织滞后，多数仍在实行村委会管理；社区建设水平低，改造成本大，须待城市高度繁荣后方能消化；这一人群身上历史传统的烙印较深，与现代城市文明不相适应的诸如封建迷信等不良习俗留存较多等等，需要我们在推进城市化工作中加以重视和关注。

2.过渡型城中村

这类村坐落城区中心地域外侧，城市基础设施发展已将其全部涵盖。多数村基本没有土地或拥有少量土地。随着城市建设步伐，他们的居住条件正在由旧的村落向居民小区过渡，是目前旧城改造的重点部位。由于离开土地较晚，其劳力在城市就业的技能有限，多数从事着体力劳动，不少人工作不稳定，是游离于城乡之间的自由择业者。尽管他们收入来源缺乏保证，但所处的城市环境使他们能够获得远高于务农的收入和生活水平。城市的发展使他们的生活方式发生重大变化，对他们自身利益影响颇多，而他们的心理上尚未做好充分准备。其多数人的思想上仍以农民自居，缺乏城市意识和社会责任意识。历史与现实的剧烈碰撞，使这类城中村人员思想混乱，组织涣散，以至农工矛盾、干群矛盾多发。这类村的民营经济初步展现出勃勃生机，其集体经济也有相当规模，但多分布在城市大工业服务配套的行业，从事拾遗补缺的生产经营，资产质量差，科技水平低，管理混乱的问题较为普遍。另外，村中有大量外来务工者在此租房聚集，社会秩序较为混乱，是当前城市化进程中问题最多、解决难度最大的工作重点部位。

3.原始型城中村

这类城中村散处环路旁边，土地存量相对较多，仍是村民最基本的生产资料。其部分劳力已进入城市从业，大多人员农忙务农、农闲务工，也有少数尚未走出土地谋生。这些村已为城市基础设施发展的触角触及，村民感知到扑面而来的城市发展的强烈信息，主观上已产生走进城市的欲望，但他们思想观念尚未发生大的变化，几千年封建遗留的族群意识、自给自足的农民意识仍根深蒂固。他们仍居住在传统的村落农家，与脏乱差的环境相处如常，在主城区内经济基础相对薄弱，生活方式与县域农村基本类同。

可以说，城市主城区农村的城市化进程已接近完成非农化转变，但这种转变尚未能使这些农村彻底融入城市。城中村完全融入城市应当实现“四化”：

（1）物质形态城市化。即建成运作有序、设施完善、环境宜人的现代化文明社区；

（2）经济形态城市化。即按照现代企业制度要求对城中村集体经济进行产权改革，使其融入现代城市经济体系；

（3）社会管理形态城市化。即实现其现行的村委体制向社区居委会体制的转变，完成这一城市特殊区域微观社会的重建；

（4）人的城市化。就是使人的思想、价值和行为方式与现代城市文明相融合。按照上述城市化标准要求，城中村尚有较大差距，特别是过渡型、原始型城中村真正融入城市仍需长期努力，工作任重道远。

（三）强力推进主城区农村城市化势在必行

一个城市的竞争力是城市经济、城市建设、城市文化等多方面因素的综合反映。而作为城市的组成部分，主城区城中村在经济、建设、文化等方面均构成了城市竞争力“木桶”上的“短板”，制约着城市发展的潜力所在。因此，推进主城区农村城市化，是城市经济社会发展中不可回避的重大课题。从当前现实看，加快主城区农村城市化进程的必要性，至少表现在以下方面：

1.有利于释放城市经济发展空间

城市主城区交通便利、贴近市场，产业发达，各种生产要素聚集，发展经济具有独特优势，应成为打造经济增长极的基本依托。经过改革开放以来的多年努力，主城区社会资金积累已有相当规模，随着市场化、全球化浪潮，先进科技也广为扩散，加之地区分工深化和发达地区结构调整产业转移，城市经济发展的资金制约、技术制约、项目制约正在逐步缓解。从实际工作中体会，当前主城区经济发展的难点是土地，土地资源的短缺、利用的政策限制成为城区经济发展的瓶颈。推进城中村的城市化进程，按照现行国家土地政策，主城区农村“村改居”（村委会改为居委会，以下简称）后，其原有集体土地即可转为国有，将为城市经济发展提供大量空间，这些土地通过推进城中村的城市化改造，有望成为市主城区经济发展中最现实的宝贵资源。同时，城中村现存集体经济规模庞大，通过现代企业制度改革，可为城市经济增添新的活力。

2.有利于提高城市建设档次

城市建设应实施经营战略，即把城市作为最大的国有资产，运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路桥）、相关延伸资本（如街路冠名权）等进行聚集、重组和营运，走城市建设的自我滚动、自我积累、自我增值。离开了城中村的城市化，经营城市战略的实施效果将大打折扣。城区的城建现状，新城区建设生机勃勃面貌一新，但老城区除主要道路两侧以外相当范围城建水平较低，而城中村建筑布局之乱、大量自建房标准之低、脏乱差现象之多，为城区之最。通过城中村的城市化改造，将使这些区域得到切实改善，有利于市区新老城区建设的均衡发展，提升城市形象，对于建设环境优美、文明有序的现代化城市极为重要。

3.有利于改善工农关系、维护社会稳定

在城市发展的历史进程中，城中村人群蒙受牺牲为城市的壮大作出了重要贡献，他们有着与城市居民一道享受现代文明成果、平等参与城市社会的愿望和诉求，但由于长期实行城乡二元社会体制，他们与城市居民相比，同处城市却处于明显弱势，特别是在过渡型、原始型城中村，普遍存在以下问题：失地造成生存底线恐慌。离开几千年赖以生存的土地，使他们感到了生存空间的急剧缩小，产生了沉重的心理负担；失教造成发展信心和适应能力不足。他们自身素质还缺乏融入城市所需的知识和技能；失权造成责任意识淡薄。逐渐松散的农村集体管理体制，使他们直觉上感到社会对其的疏远和冷漠；失管造成思想道德迷惘。新旧价值观和社会环境的交替，使他们感到无所适从。由此，他们对自己成为城中村的“边缘群体”产生了极大失落和不平，引发了不同程度的仇富、仇新，怨恨政府的情绪，以致城中村经常发生工农纠纷、干群纠纷；同时大量外来人口在城中村聚集，带来社会秩序混乱，都直接影响着社会稳定和政治安定。推进城中村城市化，把这一人群纳入城市管理体系，进行有效教育、引导、帮扶，将使城中村各种社会矛盾得到有效消化，是维护社会稳定的治本措施。

（四）邯郸市主城区农村城市化的有利条件

在党和国家方针政策指引下，主城区农村发展方面有了显著进步，为加快其城市化步伐奠定了基础。表现为：

1.干部队伍初步成熟

经过多年组织建设，主城区农村“双委”干部不断成长进步，自身素质相对较高。他们在城市环境中从事农村工作，面对负责的城中村实际，积累了丰富的工作经验，锻炼出较强的工作能力。受组织多年培养，这支队伍有一定的政治素质，注重文化学习，基本能够适应“村改居”后居民自治的党务、行政和经济管理工作。

2.社会就业压力不大(www.xing528.com)

由于城市城中村“非农化”转变接近完成，城中村劳动力中的相当部分目前已在城市从业。随着城市水平的不断提高，城中村本身也将创造大量的就业机会，城中村劳力中的富余人员因地利、人和因素，有条件被优先消化。因此，推进主城区农村城市化，似乎不会产生过重的社会就业负担。

3.社保筹资渠道畅通

多数城中村目前户籍已全部或部分完成“农转非”，推进城市化势必要将城中村村民与城市居民一道纳入城市社保体系，其资金缺口有条件多渠道解决。其中城市低保民政部门每年均有大量节余可供使用；主城区区县财政近年来持续好转，也有一定支付能力；城中村的集体经济实力较强，可成为市民化管理后社保资金的重要来源。不少城中村已实行农民退休制度，随着城市化进程，城中村大量征地拆迁资金也可为这一人群进入城市社保提供有力资金支持。

4.教育承载能力充裕

国家和集体多年来的教育投入形成了规模庞大的教育资产，其中城中村的教育设施与城市国办教育尚有差距，但与县域农村相比，质量、数量均处在较高水准，且师资力量充足，布局覆盖广泛，只需适当调整和投入，即能达到城市学校教育水平。城中村人口的梯形结构，使之义务教育的人数逐年下降，其中部分适龄少年已在城市学校就读。主城区的教育体系完全有能力承担城中村城市化管理赋予的使命。

5.基础设施相对齐备

近年来，城市加大道路、管网、绿化等建设力度，初步形成了环路以内较为完善的基础设施体系，主城区农村已基本被城市基础设施所覆盖，将主城区农村纳入城市化管理，基础设施无需大量投资。城中村相对亟须解决的是垃圾处理、村容整治、小街巷治理等问题，要在政府现行行政框架内纳入管理，且这些方面近年也已着手解决。

6.社会精英态度积极

推进城市化顺应了城中村人群提高生活质量的需求，符合他们的根本利益。城中村人口中的青年一代，自幼就在城区生活，从小感受城区教育，长期接受城市熏陶，已经自觉地成为城市的一员，是城中村城市化的前景和希望。改革开放以来，党的富民政策，使居住在城中村这一特殊区位的先富农民受益最大，许多发育成熟的民营企业业主，不乏从城中村走出的社会精英，他们具有较强的社会责任意识，在政策引导下往往饮水思源，为社会公益建设做出实际奉献。可见城中村内外各界对推进其城市化具有高度热情和积极性。

（五）主城区农村城市化工作重点

加快主城区农村城市化步伐的历史机遇已经到来，各级政府应当珍惜这一机遇，以只争朝夕的精神，认真地做好下列工作：

1.科学规划强力推进

有关部门要对主城区城中村展开深入调研，摸清底数，吃透情况，在此基础上制定出切合实际的操作方案。要从宏观到微观，对城中村实现城市化的各个方面，做出科学设计，制定统一规划，有计划、分步骤地组织实施。特别是要在城市建设规划的框架下，逐村制定细部规划，并从严监督，严肃落实。深圳在村镇规划管理上，开展“规划进村”活动，经验可资借鉴。党委政府要站在全面建设小康社会、和谐社会和提高城市竞争力的高度，把推进城中村城市化工作放在重要位置，给予高度重视，各项工作应分解任务，落实责任，量化指标，列入考核。通过加强领导，精心组织，周密安排，务期工作收到实效。

2.超前架构组织体系

目前，城中村多数实行村委会管理体制，虽然部分村更名为居委会，其村委会性质并未改变。这种管理体制，本是农村双层经营管理体制的产物，与城市化的要求不相适应。城中村要实现城市化，其人群必须与城市居民一样实行城市一体化、社会化管理，而村委会作为局部集体的代表，必然地对这一趋势构成阻碍和束缚；从城中村现状看，由于城市外来人口集中在此聚集，村委会体制也无法对这部分人口实行有效的组织管理；对城中村的集体资产而言，村委会既是产权人代表，又是直接的管理者，直接影响着集体企业法人治理环境的形成，无法充分保障和维护全体所有者利益。加快城中村城市化进程，应尽早实施城中村管理体制的改革，将现行乡村管理体制变为城市街、居管理体制。

3.大力推进旧村改造

要坚持“谁受益、谁投资”的原则筹措改造资金，政府可通过基础设施建设、公益设施建设、减免必要的建设规费等措施予以补贴扶持。应当说，对城中村实施旧村改造，是城中村城市化进程中不可回避的难点。许多城中村改造多年来进展不快，根本原因在于传统观念的抵触和利益机制失灵。村民不愿放弃千百年来赖以生存的土地，他们也难以从中得到超过国家标准但已被市场规则认可的价值，直接表现为拆迁困难。针对这一情况，建议城市旧城改造除主要街路两侧实行商品开发和社会公益设施政府组织建设外，要在严格执行规划标准前提下，尽可能组织、扶持、引导城中村实施自主改造，即在城市建成区内通过村民集资，规划建设产权归己的住宅小区，这样可使城中村人群得到实惠。广州的城中村改造曾经实行坚决不许开发商插手的政策。

4.合理处置集体资产

城中村的集体经济凭借其独特的地缘优势，在市场经济初期牟取了自身发展，到目前市场经济的不断深化，农村集体经济面对的竞争环境日益激烈，雨后春笋般发展起来的民营经济、外资经济和改革调整后的国有经济，使昔日城中村集体经济所据得比较优势如今已不复存在。在城中村城市化进程中，必须对其进行改革。主要是按照现代企业制度要求，实行股份化产权改造，即：在“村改居”的同时，组建由城中村所有成员持股的、产权多元的有限责任公司，来继承经营原城中村的企业物业，使其提高整体运营效率，融入现代城市经济体系，确保保值增值。

5.积极推行农民社保

我国目前实行城乡二元保障制度，城市初步建立以养老保险、医疗保险、劳动保护、失业保险、残疾保险、社会福利保障等为主体的社会体系，农村仍然依赖于传统的家庭和土地保障体制。而陆续完成“非农化”转变的城中村，仍被排斥在城市保障体系之外。这种状况不改变，城中村人群会感到进入城市的风险过大，预期成本过高，将严重阻碍城中村的城市化进程。与城市居民同处城区的城中村居民，理应被城市纳入社保体系。其中劳动保护、残疾保障应依法实施，医疗保险、失业保险可在其进城从业后开始积累，养老保险应在其拆迁征地过程中辟出专项资金即行建立，并在其从业后渊源补充；福利保障应由政府出资，应保尽保。以低保为例，实行补差发放，而城中村人口符合条件的只是极少部分，补差资金所需无几。有关部门对城中村的社保工作要与城市居民社保工作一并计划，一并安排，一并落实，一并考核。

6.开展义务技能培训

我国现行就业制度是劳动力市场调节，城中村成员的就业政府主导和购买的个别岗位外，面临着与外来务工人员的竞争，显然无法摆脱市场机制的影响。根本措施就是提高他们在城市执业的知识技能。建议财政辟出专项资金，集中用于城中村人员的从业技能义务培训，并制定相关优惠政策，扶持其在城市优先就业。

7.从严实施社会管理

在城中村狭小空间内社情比较复杂，黄赌毒时有泛滥，刑事案件多发，封建迷信活动活跃，环境脏乱差，农民法制意识淡薄，违法占地、私搭乱建严重等，与现代化城市文明社区形成巨大反差。必须采取强有力措施，切实加强社会管理，强制规范城中村社会和生活秩序。要加强普法宣传教育，从严从重依法打击各种违法犯罪活动。城市的环卫管理要延伸进村，使之与城市一体管理。要固化城中村土地利用和建筑现状，坚决拆除违章建筑、取缔非法占地。通过充分利用国家机器的力量，催生现代化文明社区，不可失之过宽，失之过软。

8.加强农民思想转化

实现城中村城市化，最关键的是人的城市化，只有人的思想融入城市文明才能使行为融入城市文明。要用先进的城市文化塑造村民新思想、新观念，要通过各种途径有计划、分类型地对城中村成员进行政治、文化、法律、道德、礼仪等知识教育培训，使其脱胎换骨，真正树立起城市意识、社会意识、公民意识。人的价值观和思维方式的变化需要过程，传统自然经济派生了小农思想，工业革命造就了创新意识和竞争意识，城市居民的诞生，离不开社会化大生产的熏陶，必须在城市化发展过程中，对城中村农民进行长期、持之以恒的思想转化，逐步使他们的观念和思想方式城市化。