我国失业保insurance制度改革的分析与探讨

（一）我国失业保险制度存在的主要问题

据人力资源和社会保障部的统计公报，2015年年末，全国参加失业保险的人数为17326万人，比上年末增加283万人。其中，参加失业保险的农民工人数为4219万人，比上年年末增加148万人。2015年年末，全国领取失业保险金的人数为227万人，比上年年末增加20万人。2015年共为456.8万人发放不同期限的失业保险金，比上年增加34.8万人。2015年共为71万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。2015年失业保险基金收入1368亿元，支出736亿元。2015年年末，失业保险基金累计结存5083亿元。我国现行的失业保险制度虽已初见成就，但与我国目前的经济体制改革的要求相比，仍然存在着不足之处，其存在的主要问题有:

1.失业保险的覆盖面狭窄

我国失业保险制度覆盖范围存在的问题，一是只限于城镇。也就是说，我国失业保障制度只对以户籍划分为基础的城镇劳动者提供就业保障和失业保护，而对处于就业不足状态的大量农村剩余劳动力，目前还没有制定任何形式的失业保护措施。二是仍然不能很好地适应现阶段多种所有制并存的经济格局。对于乡镇企业，由于其经营状况不稳定，失业人员较多，考虑到如果纳入这部分人员，失业保险基金难以承受，因此，未将乡镇企业职工纳入失业保险的范围；对于农民合同工，由于考虑到其本身有土地作为一种基本的生活保障，所以，他们原则上不享受失业保险待遇，但由于目前企业按本单位职工工资总额一定比例缴纳的失业保险费中已经包括农民合同工，因此，在其回乡前，给予一次性生活补助。对于社会团体和民办非企业单位是否纳入失业保险范围，由各省市自定。这在一定程度上，限制了劳动力在各经济成分之间的流动，使失业保险制度分散风险的功能难以正常发挥。三是没有覆盖我国失业人员中的一类特殊群体——国有企业的下岗职工。总的来说，现行的失业保险制度仍然存在着“局部覆盖”的问题，仅仅覆盖了一小部分劳动者。

2.统筹层次偏低

社会保障基金的运行规律是:风险承受能力与基金的统筹层次成正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。我国的失业保险基金绝大部分是由市县统筹，保险层次明显偏低。其原因在于我国不同地区之间经济发展水平的巨大差距，使全国难以建立起统一的失业保险制度。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量滚存结余。

从表面上看，失业保险的地市级统筹适应了各地区经济发展水平存在差距的事实，但也在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，不利于劳动力的合理流动和缩小地区差距。

3.失业保险基金结余较多，已经降低费率

按照现行规定，失业保险基金的最主要来源是企业和个人缴纳的失业保险费。1999年《失业保险条例》颁布后，失业保险基金费率提高到3%，保险基金的规模有了较大幅度的增长。2015年与2016年各地区阶段性地降低了失业保险费率。

4.促进就业的功能不足

《失业保险条例》取消了专业训练费和生产自救费两个支出项目，代之以职业培训和职业介绍补贴，并规定职业培训和职业介绍补贴只能据实在失业保险基金中列支，不能按比例预先提取，还强调要将职业培训和职业介绍补贴直接发放给个人。由此可见，我国现行的失业保险制度重视对失业人员的生活救济，促进再就业的功能却相对弱化。

5.失业保险基金的征缴和使用监督机制不健全

各地建立的失业保险基金委员会只有政府部门和工会参加，缺乏广泛的社会参与机制。同时，失业保险基金的管理不时受到地方政府领导不适当的干预，他们以地方财政有责任补贴失业保险基金的亏空为借口，擅自挪用失业保险基金，少数地区在利用部分基金结余进行投资中，由于工作不周，出现失误，造成大量的基金损失。在逢年过节时，失业保险基金又成为政府救济困难职工、政府送温暖的资金来源。这种拆东墙补西墙的做法，大大削弱了失业保险基金的经济基础和对失业职工进行补偿的承受能力。

（二）我国失业保险制度的改革方向(www.xing528.com)

西方学者对失业保险改革提出两项原则:一是失业保险待遇应保障失业者及其家属享有基本生活需要的原则；二是促进再就业的原则。我国应在这两项原则的基础上，总结我国失业保险在实践中的经验，不断完善我国失业保险制度的主要思路，具体有以下几点:

1.扩大失业保险的覆盖范围，规范基金征缴工作

按照国际劳动组织公布的《国际劳工条约》的约定，失业保险适用于所有工薪人员。社会保险制度成熟的国家，失业保险的覆盖面很广，几乎覆盖了全社会的所有劳动者。我国必须扩大失业保险的覆盖面，逐步建立覆盖全社会的失业保险制度。凡是有可能失业的劳动者，无论是国有企业的职工，还是集体企业的职工、外资企业的中方职工、私营企业的雇员、事业单位中订立了劳动合同的职工，都应纳入失业保险制度的保障范围。

在做好扩面工作的同时，必须规范基金的征缴工作，不论企业所有制形式和用人形式如何，各类企业实行统一的缴费标准，缴纳的失业保险费供全社会统筹使用；实行权利与义务相统一的原则，所有企业职工只有缴纳一定期限的保险费之后，方能享受失业保险待遇。

2.提高统筹层次

《社会保险法》规定，失业保险基金逐步实现省级统筹。考虑到中西部地区比较困难，尤其在目前基金不足的问题十分突出，有必要建立失业保险中央财政补助制度，主要应通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施筹集。

3.根据失业保险收支情况，适时调整缴费比例

按照社会保险权利与义务对等的原则，社会保险应强调劳动者的责任。被保险人缴纳部分失业保险费，可以增加资金来源，增强个人的失业保险意识。根据国际劳工局的统计资料，在40多个建立失业保险制度的国家中，已有27个国家个人缴纳失业保险费。失业保险基金采取年度预算的，根据收支大体平衡的原则，动态调整费率。

4.贯彻失业津贴与实施再就业工程相结合的原则，合理调整资金的使用结构

失业保险基金的使用包括两部分，即给失业者提供失业津贴和扶持就业服务。各地应根据《失业保险条例》制定地方性政策时，应进一步细化职业培训、职业介绍两项补贴的使用办法，用好用活这笔资金。把享受待遇与是否积极寻找工作、接受职业介绍和培训紧密联系起来。失业保险基金的使用结构确定为:以失业津贴为主，积极促进再就业，在保证及时足额发放各项失业津贴的同时，运用一定比例的基金积极扶助失业职工再就业，包括转岗培训、生产自救、职业介绍等。在不同的时期内，根据失业状况和支付能力作适当调整。

5.加强基础工作，提高管理和服务水平

随着失业人员数量的不断增加，管理和服务工作难度加大。因此，把基础工作放在重要位置十分必要。在工作手段上，应大力推进失业保险工作信息系统建设和计算机管理，提高工作效率。在劳动力市场科学化、规范化、现代化建设中，要把失业保险信息系统建设作为一项重要内容；开展社区服务，立足基层，是今后失业保险工作的又一项重要内容。