中国征地制度改革：实证分析与政策探讨

前文指出，随着家庭联产承包责任制和城市土地使用制度改革的深化，《宪法》《土地管理法》的修订以及《农村土地承包法》《物权法》的颁布，中国的土地公有制已经演变为土地的所有权公有，但从所有权中分离出来的用益物权（占有、使用、收益权等）私有这样一种财产权利制度，更进一步说，中国现行的土地公有制仅仅是一个具有意识形态含义的政治符号，而其实质内容更接近于土地私有制。我们观察发现，当农村土地没有被征收（或占用）时，农民拥有的集体土地用益物权与城市土地用益物权一样，具有私有的性质，受到法律保护；然而当征收发生时，两者境遇完全不一样。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，国有土地上的房屋（其实包括从国有土地所有权分离出来的用益物权）的征收必须以公共利益为目的，按市场价值进行补偿；在农村集体土地的场合，土地的征占不仅做不到以公共利益为目的和按照市场价值进行补偿，而且地方政府经常以农村土地集体所有为借口，置从集体土地所有权分离出来的用益物权于不顾，实行强行征收。我们调查甚至发现，一些农民名下的承包地被征收，户主却被排除在征地程序之外[1]。在征地场合下，农村土地集体所有已不再是简单的符号，更具有实质性意义。

周其仁（2004）指出，集体所有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯穿者和执行者，它至多只是占有着经济资源，并且常常无力抑制国家对集体占有权的侵入。段进东等（2004）认为，集体产权制度的不清晰造成了农地流转过程中的“异化现象”（地方有关管理部门以农地流转之名与民争利，严重侵害农民权利和利益），即产生了“委托—代理悖论”。

土地产权的安全性或稳定性有助于对土地进行短期不能回收的长期投资（A lchian and Demsetz，1973；Feder and Feeny，1991），对私用产权的限制越多，投资激励就越弱，相应的土地产权稳定性就越低。而地权不稳定的作用和对农户投资征收一种随机税一样，将降低农户的投资积极性（姚洋，1998），影响到农户投入和农业生产率（Kung J.K，2000），甚至导致资源的退化（Otsuka et al.，2001）。还有学者（俞海、黄季等，2003）发现，地权稳定性可以促进诸如土壤有机质之类的农地长期肥力的改善，何凌云和黄季琨（2001）对广东省6个县152个农户306个地块的有效数据分析表明，地权稳定对土地的长期投资行为有显著的正面影响，如果产权不稳定则土地利用的短期行为突出。

很多研究将集体土地的安全性或稳定性问题集中在承包土地的行政性调整上，而事实上集体土地的征占对地权稳定性的影响，进而对土地投资利用的负面效应可能更大。如前所述，经济学家发现征地补偿原则会带来道德风险问题，导致土地所有者过度或过低投资，而在中国农村，地方政府和村基层组织对农民承包经营权和宅基地的侵害行为经常以土地是集体的为理由，不以公共利益为目的，合法甚至非法征占农民土地，并给予很低的补偿。在这样的情况下，农民对地权安全性的顾虑一定会影响土地的长期利用和投资。

由于土地集体所有制的缺陷，很多学者提出了改革的主张。龚启圣和刘守英（1997）认为，所有权是由使用权、收益权和转让（资产）权这三项权利所组成，所有制是否为私有并不重要，关键是使用权和依附在此基础上的其他两种权利能否永久地赋予农户，使他们能够根据自身家庭的需要把这些重要权利自由转让。但Prosterman等人（1996）的调查发现，大多数农户希望拥有自由转让土地的“永久使用权”，或者说“准私有化”的永久土地使用权。钱忠好（1997）的研究资料也表明，47.12%的农户认为承包地最好归个人所有；40.68%的农户认为承包地最好归集体所有。与此同时，农民的财产权利意识逐渐觉醒，农民对现行征地制度的认同度不断下降。肖屹、曲福田和钱忠好（2007）根据对江西鹰潭和江苏南京的调查结论，认为随着农民土地产权意识的日益觉醒，迫切需要根据农民的土地产权认知改革现行的征地制度，现行的征地制度安排与农民的土地产权认知不相一致的情况下，农民感到其土地产权受到侵害和剥夺，而其中土地所有权、土地增值收益权、土地征用谈判权是影响农民对征地制度评价的关键因素。

为了解决农村土地集体所有制的缺陷，土地私有化不断地被提出来，并被不少学者认为是一个防止农地征收过程中农民利益被侵犯的最佳选择。杨小凯（2004）指出，土地私有产权，乃至于一般私有产权构成宪政的基础，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。但也有人认为农民本身反对土地私有化，因为在目前集体土地产权制度下，农民实际有更多的经济安全（Kung，1995；Kung and Liu，1996；Dong，1996）。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在政治上更加可行的话，那么就值得寻求（黄季焜、陶然、徐志刚等，2008）。

当农民的承包经营权以及宅基地使用权没有受到实质性侵害（如地方政府征收和拆迁）的时候，农户的农业耕作、生活居住处于一种长期稳定的状态，不会意识到土地集体所有制可能无法保护自己的承包经营权及宅基地使用权免受公权力侵害，土地财产权利意识较低，甚至认为名下的土地就是他家自己的，或者认同土地集体所有制；而当土地征收拆迁等实质性的财产侵害发生、合理补偿得不到满足、地方政府又以土地是集体的为由强行征地之后，农民的财产权意识会明显上升，更期待一种可以保护其土地免受他人尤其是公权力侵害的财产制度，比如私有制。

本章将基于全国12个城市1200个征地大样本抽样调查数据，通过规范的计量分析，验证上述假说。

本章研究数据取自2009年12月至2010年8月进行的全国随机抽样大样本调查。该调查由包括笔者在内的来自浙江大学、中国人民大学、北京大学、中央财经大学的5位合作者带队，招募了来自浙江大学、中央财经大学、中山大学、中国农业大学、北京林业大学等高校的25名研究生共同参与完成。

此次调研采用分层抽样法选取样本。具体方法步骤如下：第一，在全国范围内选取四个经济较为发达、城市化发展快速推进的区域，分别为长江三角洲地区、环渤海经济区、珠江三角洲地区、成渝经济区；第二，每个区域分别选取大中小三个具有代表性的城市；第三，每个城市分别选取征地活动比较频繁的城郊区域作为样本乡镇；最后，运用完全随机方法在每个村庄内部分别抽取了20户农户。

总体来看，数量上，调研一共获得33个乡镇的60个村的1209份有效农户问卷（其中有征地拆迁的有效农户问卷823份），包括环渤海地区319份（三河、潍坊和济南），长三角地区284份（温州乐清、无锡江阴和宁波），川渝地区325份（成都、南充和重庆），珠三角地区281份（广州、东莞和中山）。内容上，问卷分为乡镇问卷、村干部问卷、村精英问卷、农户问卷，涉及乡镇的国土、教育、劳动保障，村庄的财务、土地、选举，农户的人口、土地、劳动力、收入、土地征收和房屋拆迁安置补偿、宅基地和房屋的利用情况等多方面信息。这些资料为保障顺利完成本书研究土地征收用途对住房租金与工商业收入的影响提供了系统的、翔实可靠的数据支持。

本次调研的区域为我国经济社会发展处于领先地位的四个经济圈内的12个城市。表4-1为本次调查的12个城市33个乡镇或街道的名称。

表4-1　调查地区汇总

续　表

1.样本农户个人信息基本统计描述

本次调查共完成农户问卷1209份，调查样本在各个城市的分布较为平均，均为100户左右。表4-2给出了样本的地理分布和被访者的个人基本信息。

表4-2　所有样本数分布和被访者个人基本信息

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。

表4-3和图4-1展示了被访者年龄的分布情况。从全国范围内来看，被访者年龄也是呈现以50岁左右为中心的对称分布，近似于正态分布，从表4-3也可以看出单独的各个城市样本的年龄分布也具有类似的规律，本次样本的年龄分布合理。

表4-3　被访者年龄分布

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由毛娜整理。

图4-1　被访者年龄分布曲线及直方

被访农户的受教育年限统计结果见表4-4和图4-2。从图4-2来看，本次被采访者的平均受教育年限是以约7.5年为中心的对称分布，近似正态分布。

表4-4　被访者受教育年限分布

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由毛娜整理。

图4-2　全国被访者受教育年限分布曲线

2.样本农户家庭信息基本统计描述

表4-5给出了各市（城市圈）被访农户家庭基本信息。从表4-5中我们可以看出，样本农户家庭中有党员、村干部、参过军的比例比较合理。

表4-5　被访家庭基本情况

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。

表4-6和图4-3显示全国各地的家庭总收入统计结果，家庭总收入包括农业收入、主要非农收入与其他收入。从中可以看出农户的家庭收入具有明显的地域特点，东南部的沿海大城市家庭收入水平整体上高于中西部城市，这与我国的区域发展不平衡、贫富差距较大等现象相吻合。

表4-6　各城市被访者家庭总收入

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由毛娜整理。

图4-3　全国家庭平均年收入分布曲线及直方

表4-7进一步区分了农户家庭收入来源。表4-7中的其他收入主要是指：存款利息收入，退休金收入，出租土地、设备、房屋等固定资产收入，彩礼收入，股票基金债券收入等非劳动收入。通过表4-7我们可以看出，其他收入在家庭总收入所占的比重还是比较大的，就全国平均来看，比重为34.39%，非农收入比重最高，为63.24%，农业收入比例最低，只占2.37%。

表4-7　被访家庭2008年总收入明细

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。

1.被解释变量

本部分的被解释变量定义为被访者是否支持集体土地私有化，以此来衡量农户土地产权意识的觉醒程度。换言之，如果一个农户支持集体土地私有化，意味着该农户希望私有产权能够保护其名下土地免受土地行政性调整和土地征收等方面的侵害。在调查过程中，我们利用表4-8的3个问题来判断每个被访者对于土地私有化改革的认知和接受程度。

表4-8　农户对于土地私有化改革认知的问题

表4-8中三个问题的设计分为两个层次，第一个问题是抽象地询问农户对土地私有化是否支持，考虑到土地私有化的意识形态烙印，农户的回答并不一定反映其内心真实想法，因而我们设计了后两个代表土地私有化内容的问题，即私有化下农地可以买卖但不再进行行政性调整。如果农户第一个问题的回答模棱两可，甚至反对，而第2个第3个问题一致支持，则修正第一个问题的答案。表4-9统计了被访者对土地私有化的接受度，从表4-9中可见有47.48%接受集体土地私有化，44.83%反对土地私有化，还有7.69%的农户表示不知道、难以决定或者拒绝回答，大致来说赞成土地私有化的比例高于反对的，高出近3个百分点，但赞成土地私有化的农户和反对土地私有化的农户之比仅为1.06∶1，这说明土地私有化的问题在农户中的分歧很大。

表4-9　土地私有化改革认知

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。其中不确定包括不知道、难以决定和拒绝回答。

图4-4　四大地区农户对土地私有化改革的接受度

从长三角、珠三角、环渤海和成渝四大都市圈来看（见图4-4），长三角地区农户对土地私有化接受度最高（52.82%），环渤海地区最低（42.32%），两者相差10个百分点，但总体而言四大都市圈农户对土地私有化的接受度差异并不大。

2.解释变量

如前所述，当土地征收拆迁等实质性的财产侵害发生、补偿得不到满足、地方政府又以土地是集体的为由强行征地之后，农民的财产权意识会明显上升，更期待一种可以保护其土地免受他人尤其是公权力侵害的财产制度，比如私有制。因此我们用两个关键变量来解释农户对土地私有化的接受度，即土地是否被征收和征地满意度。

（1）土地是否被征收：定义为被访者家庭在2004—2008年间有没有土地征收以及房屋拆迁，并以虚拟变量来测度，如果有则为1，没有则为0。

表4-10统计了12个城市被征地农户占总农户的比例，在1209个样本中有823个征地样本，占68.07%，总体而言长三角和成渝地区被访者中有过征地的农户比例较高，分别是80.28%和85.85%，而珠三角被访者中有过征地的农户比例最低，只有33.10%（见图4-5）。

表4-10　12个城市被征地农户样本数量统计表

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据，由笔者整理。

（2）征地满意度：定义为有过征地或拆迁的被访者对土地征收或房屋拆迁后包括补偿、安置等在内的政策处理满意度。在访谈过程中我们向每一位被访者询问：“总体来说，你对你家土地被征收所得到的补偿和安置满意吗？”如果被访者表示不满意，我们进一步让被访者在“征地范围过宽、现金补偿太低、养老保险没有或标准低、医疗保险没有或标准低、失业保险或生活补贴没有或标准低、房屋拆迁补偿和安置不合理、留地安置没有或不合理、入股安置不合理、没有就业安置以及其他请说明”等9个选项中多项选择不满意的原因，从而作为被访者征地满意度的佐证。

图4-5　四大都市圈被征地农户样本数量统计

表4-11　12个城市被访者对征地补偿和安置的满意度统计

资料来源：2009年全国征地大样本抽样调查数据由笔者整理。(www.xing528.com)

表4-11统计了12个城市823个征地拆迁户对征地补偿和安置的总体满意度，从全国来看对以往征地拆迁补偿和安置表示满意的农户达到44.84%，表示满意度一般的达到24.42%，表示不满意的达到30.74%。其中潍坊被访者的满意度最高，达到78.87%；中山最低，只有10.00%的农户对征地补偿安置表示满意。从四大都市圈来看（见图4-6），珠三角地区农户对征地补偿安置满意度最低，只有15.05%，环渤海地区对征地补偿安置满意度最高，达到64.57%。

图4-6　四大都市圈征地补偿和安置的满意度统计

在回归分析中，我们将征地满意度设置成两个哑变量：

征地补偿满意度1：　不满意＝1，一般＝0

征地补偿满意度2：　一般＝1，满意＝0

3.控制变量

本文还选择了一系列反映农户个人和家庭基本特征，以及家庭社会经济情况的解释变量。它们包括：

个人特征变量：被访者年龄，被访者性别，被访者受教育程度。年龄、性别以及受教育程度不同的农村居民，对征地补偿安置、土地产权稳定性和安全性乃至于土地私有化问题或许有不同的看法。

家庭特征变量：家庭人口，家庭人口变化，家庭成员是否有党员，家庭成员是否有干部，家庭成员是否有人参过军，家庭成员是否有外出打工的人。其中家庭人口变化对土地产权稳定性可能有完全不同的看法，人口减少的家庭希望土地不会减少，因而希望土地产权保持稳定不变，从而倾向支持土地私有化，反之则强调土地分配的公平而反对土地私有化；家庭成员中有党员、干部以及参过军的成员或许会使被访者在对待土地私有化问题的态度上更带有意识形态色彩，从而持反对态度；而家庭中如果有人外出打工，被访者能较多地吸收外界信息，或许有不同的关于征地补偿安置、土地产权稳定性乃至土地私有化问题方面的看法。

家庭社会经济情况变量：人均耕地面积，被访者家庭二轮承包之后是否有过土地行政性调整，人均收入，家庭农业收入比例。其中二轮承包后经历过行政性调整以及家庭农业收入比例较高的农户对土地产权稳定性有更高的期待，从而倾向于对土地私有化持赞成态度。

各个变量的定义及测度见表4-12。

表4-12　解释变量和控制变量描述及测度

Oprobit模型是用可观测的有序反应数据建立模型来研究不可观测的潜变量变化规律的方法。Oprobit模型可以表示为（伍德里奇，2007）：

（其中，∏是标准正态累积分布函数。）

我们将定义为不可观测的第i个农户给出回答的潜变量，而yi是可观测的实际值，即第i个农户给出的实际回答，分别取值－1（不可以接受），0（不确定），1（可以接受）。

我们定义：

当y*＜μ1时，yi＝－1，即农户不可以接受土地私有化；

当μ1≤y*＜μ2时，yi＝0，即农户对土地私有化不确定或不置可否；

当μ2≤y*时，yi＝1，即农户可以接受土地私有化。

（其中，μ1和μ2是yi值突变的临界点，又称阈值，都是待估参数。）

我们将通过两个模型分别检验土地征收（拆迁）与否和征地补偿满意度对土地私有化态度的影响：

模型一：用1209个全部样本观察土地征收（拆迁）是否影响农户对土地私有化的态度，我们把农户给出不同回答的概率预测模型设定如下：

其中，i代表特定农户。为了控制地区差异，我们将12个城市作为控制变量。解释变量统计性描述见表4-13。

表4-13　模型一　解释变量描述性统计

模型二：用823个有征地或拆迁的样本观察农户征地补偿安置满意度是否影响农户对土地私有化的态度，我们把农户给出不同回答的概率预测模型设定如下：

其中，i代表特定农户。为了控制地区差异，我们将12个城市作为控制变量。解释变量统计性描述，见表4-13和表4-14。

表4-14　模型二　解释变量描述性统计

表4-15显示了在控制了城市虚拟变量后所得到的两个有序Probit模型回归结果。回归结果表明，有过土地征收（拆迁）的农户倾向于支持土地私有化，而对征地补偿和安置不满意的农户也倾向于支持土地私有化。这与本章提出的假说一致。

表4-15　有序Probit模型的估计结果

注：（1）括号里是稳健统计下的标准差绝对值。

（2）“*”，“**”，“***”分别表示统计检验在10%，5%和1%的水平上显著。

表4-15两个有序Probit模型的参数估计同时表明，家庭人口变化对土地私有化认知有显著影响，家庭人口减少倾向于支持土地私有化，而家庭人口增加则倾向于反对私有化，这是由于家庭人口减少的农户担心在集体土地所有制下行政性调整会导致其名下的一部分承包地被调整出去，所以倾向支持土地私有化以实现土地产权的稳定性，而家庭人口增加的农户基于公平的诉求，希望通过土地行政性调整而增加承包地，所以倾向于反对土地私有化。这一结论也与笔者另两项基于2008年全国6省纯农区大样本抽样调查的研究结论完全一致（陶然等，2010；Wang，2012）。

从性别上看，两个模型回顾结果都表明女性更倾向于支持私有化。女性由于婚姻的原因，相对男性更有可能失去现有土地，在现有的土地制度下，女性有可能在娘家和婆家都得不到土地，是农村中土地容易被调整和剥夺的弱势群体，因此女性更倾向于土地私有化。家庭中有党员和干部的农户倾向于反对土地私有化，不过在征地农户中干部这一变量在统计上不显著。家庭中有党员或干部的农户倾向于不支持土地私有化，这在我国现有国情下都是非常正常的，土地私有化这个问题带有较强的意识形态色彩，因此他们更倾向于接受国家和政府的主流观点。

城市控制变量中有三个城市统计显著，山东潍坊市和济南市倾向于反对土地私有化，而中山市倾向于支持私有化。

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[1]两种情况下农民不知晓自己的承包地被征收：第一种情况是农民外出打工，没有看到征地公告，而征地补偿和安置方案在非常多的地区由村委会主任或者2/3以上村民代表签字生效，即使需要户主签字的地方，也有冒签的情况发生；第二种情况是在苏南、浙江、广东等一些地区，村民的就业和收入已不再依赖农业，村民的承包地交给村里，由村里统一发包给农业大户。若干年后，由于农业基础设施建设等原因，农民原有的承包地四至范围已模糊甚至消失，农民知道自己名下有多少承包地，却不知道具体位置和四至范围在哪里，当征收发生时，一些农民就无从知道自己的土地是否被征收。