建立国际金融监管改革监测机制

2008年国际金融危机至今余波未消，未来几年我们也许仍将处于危机的阴霾之下，但是这次全球性的危机也为国际金融体系的改革提供了一个历史性的机遇，特别是国际金融监管合作框架将实现重大调整，从而为世界经济实现有力和可持续的增长提供基础。2009年11月，在二十国集团首脑匹兹堡金融峰会上，二十国集团领导人发起了“有力的、可持续及平衡的增长框架”[10]，作为该框架的一部分，要求金融稳定理事会监测当前的改革进度，以促使改革能够在全球范围一致和完善的开展下去。2011年10月18日，金融稳定理事会出台了《监测二十国集团和金融稳定理事会达成的改革方案实施进程的协调框架》(A Coordination Framework for Monitoring the Implementation of Agreed G20/FSB Financial Reforms，以下简称《协调框架》)。

事实上，在二十国集团的要求下，金融稳定理事会早已开始对自二十国集团首脑华盛顿峰会以来出台的一系列改革政策 (这些改革政策大部分与国际金融监管合作改革密切相关) 的实施进展进行跟踪。《协调框架》的出台是在改革进程日益由全球政策发展移动到国家实施的紧要关头的一项突破性成果。它将金融稳定理事会的改革进程追踪活动进一步合法化和机制化，极大地保证了各国政策合作 (包括金融监管政策合作) 的效果。

(一) 《协调框架》的目标和适用范围

《协调框架》指出，现有的监测机制是在不同的制度安排下被分别制定的，特别是金融稳定理事会的监测机制缺乏一个总体协调框架和一个明确的报告和治理结构。因此，需要一个协调框架来整合对二十国集团和金融稳定理事会建议的监控和报告过程，并明确责任和义务的界线，以保证政策的一致和及时实施。这样一个框架能够使金融稳定理事会更好地在不同的机制中发挥其协调功能，并有效地利用标准制定主体的监测努力，将其转化为自身监测工作和报告的一部分，从而减少业务重叠的风险，确保各项优先领域均能得到与其重要性相称的关注。

基于此，金融稳定理事会《协调框架》设定了如下目标: 第一，确保监测实施的过程是全面、严格和及时的 (特别侧重于指定的优先领域)，并确保它们促进了实施过程的整体连贯性和跨部门/功能的一致性; 第二，获得有关二十国集团和金融稳定理事会议定的建议，尤其是针对指定的优先领域的建议的实施进展情况的全面和一致的信息，以报告给二十国集团和公众; 第三，通过提供政治动力和利用同侪的压力来识别并且帮助减少实施中的障碍和缺口; 第四，从各国家和地区政策改革的效益和改革中出现的任何意想不到的结果中总结可资借鉴的经验与教训。

《协调框架》的适用范围将由金融稳定理事会的职责和二十国集团分配给它的任务来决定。但应特别指出的是，《协调框架》将涵盖对全球金融危机中及之后二十国集团和金融稳定理事会议定的有关监督和管理及其他金融部门改革的进展情况的监测，但除非被二十国集团和金融稳定理事会明确授权，将不会扩展到对其他金融部门政策和标准，尤其是已经被其他机构或机制监控的金融部门政策和标准的实施的监控上，例如标准制定主体的监测和审查机制，基金组织第四条监督条款以基金组织与世界银行共同发起的金融部门评估项目和标准和准则遵守情况评估等。

(二) 《协调框架》的具体内容

《协调框架》主要用来解决监测什么 (What)、如何监测 (How)、由谁来监测 (Who) 以及信息将汇报和传播给谁 (To Whom) 的问题。它包含三个基本要素:

1. 汇报结构

汇报结构 (Reporting Structure) 是对信息流的结构和用以支撑《协调框架》的治理安排的描述，包括对各类机构 (包括标准制定机构) 的监测责任的分配。

支撑《协调框架》以形成二十国集团报告的信息流动可以直观地用图表示出来 (见图4)。这个结构十分类似于金融稳定理事会现有监测机制中所隐含的运作结构，如进展报告 (Progress Reports) 和同侪评审 (Peer Reviews)，都是由最相关的机构搜集关于国家执行情况的详细信息，并通过金融稳定理事会报告给二十国集团和公众。

《协调框架》下，标准执行委员会将在金融稳定理事会的监测工作中发挥着主要协调作用。这样安排是因为标准执行委员会包含来自标准制定机构、经济合作与发展组织、基金组织和世界银行的代表，并且已经在执行金融稳定理事会的同侪评议项目和负责“实施情况监测网络”(Implementation Monitoring Network，IMN)，它为发挥这种协调功能提供了一个天然的载体。

图4 协调框架信息流动示意图

根据每个地区的监测情况，有关机构 (如金融稳定理事会的一个工作组或某个标准制定机构) 将搜集和分析信息，并提交进展报告，进展报告应包括得出的结论和建议的措施)。标准执行委员会和 (或) 其他适当的金融稳定理事会常设委员会将以该报告中包含的信息为基础审查实施进展，并找出需要强调的问题，整理出需要向二十国集团提交的建议，这些建议将交由金融稳定理事会大会审查通过。通过审查搜集和汇报的有关实施情况的信息，金融稳定理事会将对每个被监测区域的整体实施进展进行综合评估。

根据将被监测的区域的不同类别，金融稳定理事会和有关标准制定机构将展开磋商，以获得有效的职责分工，具体分工原则如下:

对于实施情况的“定期进展汇报”(Periodic Progress Reporting)，特定标准制定机构将对监测和汇报承担主要责任，如果: 二十国集团和金融稳定理事会的建议仅适用于该标准制定机构负责的领域里 (例如，一个行业的具体标准); 并且该标准制定机构有决心和能力对这个领域的金融稳定理事会成员国家和地区的实施情况进行严格的监测。(www.xing528.com)

对于专题同侪评议 (Thematic Peer Reviews)，特定标准制定机构将对其开展负主要责任，如果: 在专题同行评审的情形下，正在评议的主题仅属于一个单独的标准制定机构负责的领域 (例如，一个行业的具体标准); 且该标准制定机构有一个可以与金融稳定理事会相媲美的强有力的同侪评议机制。

在标准制定机构为同侪评审承担主要责任的情形下，标准制定机构应与标准执行委员会就评议的目的、范围、方法和时间表展开磋商，以确保它们能够满足二十国集团和金融稳定理事会的信息报告要求。

在所有其他情形下，标准执行委员会将为同侪评议承担主要责任，但是它也应当与相关的标准制定机构协调，并且在这个过程的不同方面或阶段寻求他们的适当的支持。[11]这些其他情形包括: 该领域没有国际标准; 有关标准已经被金融稳定理事会自身制定 (例如，关于薪酬实践的同侪评审)，或标准具有跨行业性质。

2. 信息要求

信息要求 (Information Requirements)，即确定为监测之目的 (包括这种监测活动的输出)，而需要被搜集、分析和在金融稳定理事会内以及向其他机构 (包括二十国集团和公众) 汇报和传播的信息。

依据为开展监测所要求的信息的深度，《协调框架》对需要特别关注的领域 (优先领域) 和其他领域作了划分。《协调框架》指出: 虽然金融监管改革议程是全面的且必须被全面实施，监测工作仍然应当确认优先次序，这将有助于金融稳定理事会和有关国际机构以及理事会成员国家和地区集中他们有限的监测资源。为此，金融稳定理事会将确定优先领域 (Priority Areas)，并每年对优先领域范围进行审查。

优先领域里有关金融监管改革的实施情况将受到比其他领域更为密切的监测和详细的报告。一旦实施被充分展开，在定期进展报告结果的基础上，每一个优先领域的改革政策的实施，还将接受金融稳定理事会的一个或多个专题同侪评议。同侪评议的目的是评估有关标准或政策跨国家和地区实施的一致性，以及其在实现预期结果上的有效性。

金融稳定理事会将对所有优先领域内改革政策的实施情况的进展报告进行讨论，确定应当重点强调的问题和需要传达给二十国集团领导人的建议。为了满足公众和市场兴趣并支持透明度要求和贯彻问责制，这些报告中的一部分重要详细信息将予以公布。《协调框架》指出，给予实施了议定标准和措施的国家应有的荣誉，并确定可能对其他国家有借鉴意义的好的做法和需要吸取的教训，将有助于促成国家间的竞赛，实现正向激励。

与优先领域相反，对于其他领域内二十国集团和金融稳定理事会改革的实施情况的监测将不会那么密集。国别报告将继续建立在“实施情况监测网络”承担的信息搜集工作基础上，并将提交给二十国集团。金融稳定理事会将参照金融稳定理事会同侪评议手册建立的准则，继续承担非优先领域主题下的专题同侪评议。为有效的协调和优化评议主题，标准制定机构和标准执行委员会将就他们各自的监测和评审工作计划展开定期协商。

3. 程序

程序 (Process) 是对实际操作中应遵循的流程的设计。实际操作流程可能依据被监测的具体领域和监测责任在各个机构中分配的不同而不同。故而预设的程序应该是灵活和精简的，且应该有利于金融稳定理事会和标准制定机构之间的进一步磋商与合作。

对于进展报告 (Progress Reporting)，《协调框架》规定将通过标准执行委员会和标准制定机构磋商来确定具体的责任分配和工作程序。当一个特定的标准制定机构对某领域的实施进展情况负主要监测责任时，金融稳定理事会将不会为此目的再对理事会成员国家和地区展开直接调查。如果这个领域被金融稳定理事会认为是一个优先领域，那么监测机构应当确保被搜集来的信息足够详细。

向二十国集团提交的整体进展报告将由金融稳定理事会和“实施情况监测网络”合作起草，由金融稳定理事会标准执行委员会和大会审查和批准。这份报告应当随附一个直观化的计分板，总结并呈现全球政策制定和实施的进展状态。计分板由金融稳定理事会秘书处在金融稳定理事会工作组或标准制定机构制作的优先领域的具体的独立进展报告的基础上完成。专题同侪评议要遵循的程序在金融稳定理事会同侪评审说明手册中进行了描述。对于标准制定机构负主要责任的同侪评议，标准制定机构将与标准执行委员会磋商决定具体事宜。

综上所述，由于金融稳定理事会的职能和成员构成的多样性，金融稳定理事会处于一个有利的位置来评估其所有成员实施有关政策建议的整体连贯性和一致性，并就实施中的任何重大障碍和可能产生的意想不到的后果向由关机构发出信号。《协调框架》的出台标志着国际金融改革领域第三方监测机制的正式建立，它为金融稳定理事会监测其成员对有关改革政策的执行情况提供了一个全面且有效的程序性框架，并进一步明确了金融稳定理事会内设机构和标准制定机构在监测进程中的责任，避免了因职能不清而导致的重复性工作或任何监测缺口，为二十国集团和金融稳定理事会议定的金融改革政策在国际社会得到全面、一致和持续性实施以及在维护全球金融稳定方面获得预期效果提供了正式的制度保障，极大地丰富了当前国际金融监管合作的内容。