建立科学完善的监测评估机制的意义及作用

在规划实施过程中，建立科学完善的监测评估机制，具有两个方面的意义。一方面，通过对本地贫困问题、减贫形势的持续性实时把握，有助于认识扶贫开发工作未来的走向，利于政策调整。另一方面，通过完整的指标体系，科学分解规划任务，落实目标责任制，对规划的实施状况、进度进行总体性掌控，并成为地方政府各部门工作评价的依据。此外，围绕着重点项目的实施，有必要建立专项的监测评估，对于影响项目实施的因素进行动态掌握，保障项目实施过程中非预期因素的影响降到最低。接下来，我们从监测评估的主体、监测评估的原则、监测评估的方法、以及监测评估的内容和步骤几个方面来具体介绍县级区域发展和扶贫攻坚实施过程中的监测评估机制建立。

（一）监测评估的主体

县级扶贫开发工作领导小组是监测评估工作的主体。县一级负责总揽县域内区域发展和扶贫攻坚工作的全局，因此，相应监测评估工作应当能够体现县级实施规划的总体目标，能够反映县域贫困和减贫形势的总体变化。这就需要做两个方面的工作，其一是将县级实施规划中各项指标进行分解，形成量化的指标体系。例如，基础设施一项，可以分解为水、点、路、网等二级指标，在二级指标之下，形成与社区和农户生活经验现实相联系的三级指标。通过这些指标体系的变化，来衡量规划实施的进度，作为政策调整的依据。其二是县级形成的指标体系，应该能够很好反映当地贫困和发展问题的实际情况。指标体系建立的过程，也是规划目标的具体化过程，同时也是收集和分析当地贫困状况的过程。为此，指标体系的建立应当能够反映当地贫困现状，体现本县开展扶贫开发工作的针对性和策略性。监测评估的县级统揽，还包括监测评估组织体系的建立和运行管理。指标体系建立之后，要通过相应的组织机制来保障其在实际工作中，能够下沉到扶贫开发工作的一线，并体现各个关键环节的工作内容和特点。监测评估所收集的数据，能够为后续的决策和工作责任落实提供依据。

（二）监测评估的原则

作为对区域贫困问题和扶贫开发规划实施状况的监测评估，其建立应当依据准确性、客观性和公正性的原则。

1.准确性原则

监测评估的指标体系设计，要能够切实体现区域发展和扶贫攻坚规划的各项要求。规划中各项内容涉及对片区性贫困的综合性治理，虽然不同项目的目标因针对的区域和项目在经济目标、社会目标、文化目标、生态目标之间的权重设置上有所差异，但不可偏执一端，亦不可偏废一端。指标体系的设计要全面，准确地体现规划涉及的总体要求，能够反映不同工作在工作体系中的位置。

2.客观性原则

客观性包括两个方面的内容。一是指指标体系的设计切合地方特点，体现当地扶贫开发工作的特殊性，县域扶贫开发目标的设定、项目的选择，依据的是当地贫困的现实状况，策略选择亦具有针对性，因此从指标设计的角度，应当对这种地方情景有很好的体现。二是指监测和评估过程要以客观的数据为基础，而不是以主观的臆断，或者以行政意志来代替严谨而系统的科学认识。

3.公正性原则

监测评估的公正性，意指指标体系的设计能够对各部门完成分工，推动扶贫开发项目实施做出公正的评判。片区性的贫困治理，需要借助扶贫开发部门和各涉农部门的合力来推动，每个部门各自的分工有所差异，通过指标体系测度部门分工实现程度，是大扶贫格局的操作化管理手段。

（三）监测评估的方法

根据新时期扶贫开发工作的特点，监测评估需要采用定量研究与定性研究相结合、一般分析与典型研究相结合的办法。从任务目标来看，一些内容是可以量化评价的，例如区域贫困人口的变化、农户收入的提高、社会公共服务的覆盖程度等，对这些可以量化内容的测度，旨在落实好国家对新时期扶贫工作“两不愁、三保障，一高于一接近一扭转”的总体要求。但另一方面，扶贫开发工作中经验总结和模式概括，又无法完全借助于定量研究来实现，这就需要借用定性研究的方案，对某个或某几个项目开展案例进行深度的剖析，对影响问题走向、影响减贫效果的因素开展深入的分析。在规划的实施过程中，一些具有特殊性的案例需要专门来研究，这里所言的特殊，包含多个方面的含义，一些案例取得了特别突出的成绩，通过对这些典型的剖析，能够为其他项目的开展提供经验，另外一些案例无法使用于一般性的减贫策略和评估办法，就需要具体问题具体分析，提出有针对性的应对方案。

（四）监测评估的内容(www.xing528.com)

监测评估的主要内容包括县域贫困监测、绩效监测和专项监测。

1.贫困监测

贫困监测是政府对于贫困现状和减贫形势把握的重要手段。我国政府高度重视贫困监测工作，20世纪80年代开始，国家统计局、国务院扶贫办、财政部等部门分别实施贫困监测。这些监测评估关注的主要指标有贫困发生率、食物消费、收入和支出、资产和基础设施、儿童教育和社会平等，经济发展、基础设施、社会发展、性别、可信度，等等。虽然我国政府的贫困监测工作取得了宝贵的经验和成绩，但不足之处也是明显的。在新阶段县级区域发展和扶贫攻坚规划的落实过程中，贫困监测可以参考的办法是及时利用全国农业普查的数据开展贫困地图研究，这样的做法不仅可以直接得到分乡镇、分村基础设施和基本社会服务，农民的生产、生活条件等信息，而且可以以很高的精度估计分县甚至分乡镇的贫困发生率，为中央及省一级政府制定扶贫政策、提高反贫困瞄准程度提供很好的参考依据，同时，还可以直接使用分户人口、财产、生产和生活方面的信息，作为县及县以下的实施反贫困和发展项目的依据。在借助全国性农村普查数据估算县域贫困问题的基本状况的同时，还需要借助科学的抽样调查方式，对上述数据进行修正和完善。在指标体系设计方面，要充分考虑到新阶段区域发展和扶贫攻坚规划落实的需求，尤其注重关键性数据的采集，例如基础设施和公共服务信息、贫困发生率、农村低保人口数据等。

2.绩效监测

绩效监测不仅是对政府推动区域发展和扶贫攻坚工作进行评价的依据，更为重要的是，绩效监测能够为扶贫模式和方法的不断完善提供依据。从干部目标责任考核的角度讲，绩效建设系统应当能够完整呈现各个政府工作部门的责任分工，对其中能够量化的部分，发展出合理的指标体系，各级督查部门定期检查部门责任分工的落实情况，并以此为依据考察干部的工作态度和能力。目标责任制度是我国行政体系理性化的一个重要方面，权、责、能统一是地方政府行政能力强弱的表征，同时也是相关规划和政策能否落到实处的关键影响因素。因此，绩效监测不仅要考察部门分工的落实，还要对干部队伍和组织体系能力进行全面的评估。绩效评估的主体是多元的，政府部门的例行督查和专项督查是绩效监测体系的重要构件，能够最为直接地作用于政策的调整。而政策对象对绩效的评价以及独立第三方的绩效评估则是相关工作落实情况的重要参考素材。

3.专项监测评估

县级实施规划，有一揽子具有内在关联性的专项项目构成。同时，我国政府扶贫开发工作的重要手段也是专项扶贫。因此，在绩效监测体系中，专项监测评估占据着重要的战略地位。专项监测评估指的是对于县域内部重大的扶贫开发项目进行专项的调查和分析。在过去的工作中，围绕着六大扶贫模式，政府和知识界共同参与，对扶贫模式的效应，绩效展开了深入的研究，为扶贫模式的完善提出了有价值的参考意见。新时期，片区性贫困治理过程中，将出现很多新的问题，扶贫开发模式在连片特困地区的适应性和有效性问题也再度提上议事日程，开展专项的监测评估工作，对于促进扶贫开发模式与地方情景和契合程度具有重要价值。同时，对于区域发展和扶贫攻坚的关键项目、关键工程进行专项的监测评估，也是相关工作保质保量开展的重要保障机制。

（五）监测评估的步骤

大体而言，监测评估包括贫困监测评估、绩效监测评估和专项监测评估三个方面的内容，三者互相支持，互为补充，构成了新阶段县级区域发展和扶贫攻坚实施管理中的监测评估体系。监测评估的开展，首先要明确监测评估的内容，接下来按照基线评估—政策制定—中期评估—政策调整—终期评估—后续支持的顺序渐次展开。

围绕着特定的监测评估议题，明确监测评估工作的重点，继而建立科学完整的指标体系，是监测评估工作的第一步骤。这里以整村推进式扶贫开发模式的监测评估为例。整村推进式扶贫开发是社区发展理念在贫困治理领域的应用，按照政策设计，要通过以县为单位，整合部门资源共同投放的贫困社区，从基础设施、基本产业、基本服务、基层组织、基本素质等多个角度，对项目对象村开展综合治理。在这些主要内容之外，还涉及项目推动的组织实施机制、政策过程等多项内容。围绕着这些基本的内容，就可以逐步细化，建立评估的指标体系，进而形成评估工具。

在基线评估过程中，需要掌握的信息包括政策对象基本的贫困状况、致贫原因、发展的潜力所在，基础设施、基本产业、基本服务等各项内容的发展现状。通过这些基础性信息的采集，能够使得我们的决策建立在更为科学的基础之上，使得扶贫资源的适用更具有效率。接下来，通过对基线评估数据和访谈的分析，制定推进方案，明确投入的方向和内容，明确各相关部门的责任分工，划分工作的阶段，标明各阶段的预期成果。在此基础上，项目进入实施阶段。

实施的过程中，难免会遇到内外部环境的变化，因此，对项目开展进行追踪监测就很有必要。按照项目开展的阶段划分，开展中期的监测评估，对中期评估的资料进行分析，明确下一阶段工作的重点和当前运行政策的不足之处，并进行实施的调整。经过多次这样的纠偏过程，就大致能够保证政策实施获得预期的成果。最后，通过终期评估，对项目实施的成果和不足展开总结和分析，以利未来工作的开展，并针对不足之处，采取相应的后续支持措施。