如何完善风险评估机制

（一）深化对风险评估的认识

行政机关应当在辨明风险内在矛盾的基础上，正确看待风险评估的定位与作用，避免以风险不确定性与认知有限性的内在张力为由而出现评估极左或极右的倾向。^[42]此外，基于风险来源广、蔓延快的本质属性，行政机关应转变传统管理思路，在认知上，看到风险的蝴蝶效应，从局部评价转为系统评价；在态度上，从居高自恃转为平等协商；在方式上，从单向管理转为双向交流。

（二）细化风险评估的程序

首先需要明确风险评估是一项法定程序。因而，应坚决杜绝过往那种“依凭领导喜好来评估”^[43]的随意现象，将之视为规范化、制度化的决策前置程序。其次，需要解决评估程序规定的适用性问题。当前暴露出的弊端主要集中于评估程序规定笼统，缺乏可操作性。对此，需要建立健全风险评估法律制度，对于评估的术语、主体、对象、内容、要求和责任规定，都要清楚、细化。在此方面，国外一些实践对我们具有启示意义。例如，在“9·11”事件前，美国联邦民航局（FAA）和北美航空防御指挥中心（NORAD）对于劫机的风险是有预估的，但却未曾考虑过自杀式劫机情景，因而在“9·11”事件发生后，相关的应急预案因缺乏针对性而失效^[44]，美国国会在调查报告中将其称为“想象力的失误”。事后，美国国土安全部（DHS）和国土安全委员会（HSC）组织约1500名应急管理专家和官员，研究论证并制定了《国家应急规划场景》，其包含有美国可能面临的有15种最严重的风险情景。^[45]随后，美国《国家应急框架》又将这15种场景按相似点进行归纳，归集为8个场景组。^[46]此外，日本的食品安全风险评估制度也有值得借鉴之处。在评估主体方面，依照《日本食品安全基本法》的规定，日本食品安全委员会由7名资深委员组成，是日本食品安全最高决策机构，负责全国食品安全的风险评估与风险交流。该委员会直接受内阁领导，具有较强的独立性。委员会下设16个专家委员会和3个评估专家组，重点突出，既分工明确，也协作有序。在评估环节方面，日本的食品安全风险评估实行标签制，覆盖生产、加工、运输、储存、销售等整个流程。在追责方面，每个环节都明确了生产商、批发商等主体的责任。通过责任追查，不但有利于发现问题，还可针对具体环节实行食品召回。^[47]日本自1975年起，东京地区每五年就以当地各町丁目为对象，对其建筑物、火灾和应急避险危险度进行评估，得出综合危险值，并以此作为防灾减灾计划和应急预案的依据，体现了风险评估的动态性。^[48]我国风险评估机制应确保从评估方案的制订，到信息数据的采集、甄别、筛选和研判，到评估指标和范围的动态修正，再到评估结论的论证等，每一个环节都要具体明确、切实可行。

（三）嵌入相应的辅助制度

风险评估结论的科学性与民主性关乎决策的正确性与可行性，而结论要具有科学性与民主性，则需以相应的辅助制度予以促进和保障。

1.信息公开制度

风险评估的开展以资料积累为前提，只有行政机关先行公开信息，才能得到真实的反馈；只有公开信息才能提高评估的透明度，才能保证行政机关与公民在信息资料对等的基础上进行对话与博弈，如此，也就均衡了双方的价值偏好，化解了信任危机。^[49]当前，我国法律对此并非没有规定^[50]，但行政机关常常打着“涉密”的旗号而不予公开。^[51]对此，需要进一步细化相关规定，明确风险评估信息发布的主体、程序、范围和期限；公民申请风险评估信息公开的流程和方式；行政机关违反规定不予公开时，公民的救济途径以及行政机关应承担的法律责任。唯以制度为保障，才能使风险信息交流形成回路。(www.xing528.com)

2.公众参与制度

公众参与风险评估有利于破除行政机关自导自演的困境，拓宽评估主体的来源，丰富信息收集的渠道，加大社会监督的力度，是保证风险评估科学民主的重要抓手。公众参与制度渗透在风险评估各环节，但最核心因素还是评估的主体问题。鉴于当前单一评估主体带来的弊端，实有必要促进主体的多元化，将评估主体由过去的封闭型转为开放型。伽尔文认为，“行政机关工作人员倾向于使用政治的和权宜的理性，专家倾向于使用技术理性，而普通公众倾向于使用社会理性。三种理性虽然偏好与重点不同，但都具有同等的合法性”。^[52]对此，我国可参考吸纳以下三类评估主体。一是相关领域的专家。专家的加入可以为风险评估提供科学理性的视角，因为他们显然比“科盲官员”更能看穿高度科学性和技术性的细节。^[53]1972年慕尼黑奥运会恐怖袭击事件发生的原因之一就在于主办方忽视了专家曾预设过的恐怖袭击情景。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求：加强中国特色新型智库建设……专家的选择要注重专业性、代表性和均衡性。对于专家的选定，应依据专家的研究方向分门别类地进行建库，如地质灾害类的专家库、食品安全类的专家库。当风险评估与某类专家库知识结构契合时，即从该类专家库中随机抽取，如此可避免指定专家而使其沦为行政机关的附庸者进而丧失独立意见的风险。专家库的建立，需要区分国家级与地方级，专家的级别应与突发事件的危害程度相对应，这些都需要在法律中有明确的程序规定。二是公民代表。由于评估结果与公民、法人或其他社会组织的利益直接相关，他们的意见直接关乎风险评估的合理性与可行性问题，因而必须予以高度重视。将利益相关者吸收进评估小组，不但有利于行政机关多渠道地获取信息，还可以在多方交流互动中解释疑惑、消除不满，避免风险信息交流缺失带来的误解与抵触。毕竟，过于依赖科学和理性的风险评估，既是优势也是劣势。^[54]它所面临的质疑主要在于政府与专家都无法完全替代人们的价值与偏好^[55]，还会出现以个别精英的价值观来主导政府决策的异端。因为，很多风险取决于不同感受者的生活方式及其对该事务的片断性认知，而这些知识，在大多数情况下，政府和专家是无从知晓的。^[56]不仅如此，利益相关者作为普通公众代表，其参与风险评估具有防止专家被行政机关“俘获”而出现同质化倾向或专家垄断决策而扭曲科学模式的重要功能，可以缩减行政机关、专家与普通公众因风险感知悬殊而造成的认知与反应上的差异，保障评估结果的均衡性^[57]以及行政决策的民主性。公众参与还有助于保障决策的执行与开展，否则将出现诸如厦门PX事件那样不顾公众意见强硬推动项目上马却遭到民众反对而不得不下马的“闹剧”。^[58]良好的决策应当是民心所向的，而这以各方协商一致为前提，这也是有效破解决策“执行难”的最佳利器。三是第三方机构。确保风险评估主体的中立化与社会化是大势所趋，第三方机构也应运而生。我国一些地方已有所尝试，例如，截至2011年，上海市参加风险评估的机构已达11家。^[59]第三方机构的茁壮成长，需要良好的孕育环境，这种环境包括行政机关不干涉不影响，鼓励并推动其快速发展以及必要的制度保障，如监督机制、责任机制、奖励机制、信誉机制等。

3.责任追究制度

道德约束与制度约束的优劣已然泾渭自分，风险评估因其内在张力而给行政机关留下了较大的裁量空间，若弃制度约束而择道德自觉，后果实难想象，而弃责任追究，也不成为真正的制度。因此，要保证风险评估各环节落到实处，必须严格责任追究制度。首先，需将责任机制与风险评估有序衔接起来，以《行政处罚法》《政府信息公开条例》等高位阶法律法规为依据，细化风险评估领域的追责程序，明确追责对象、追责范围、追责方式和责任大小等规定。其次，建立责任倒查机制。将风险评估的主体和环节予以切分，例如，是专家、第三方机构还是行政机关的责任，行政机关中是牵头部门、起草部门还是申报审批部门，是不评估还是评估不准确，是过失导致错误还是故意弄虚作假。^[60]将风险评估予以动态拆解，对照查找存在的问题，可以有效避免以往因风险评估链条长而出现责任主体难确定进而“法不责众”的弊端。

（四）创新风险评估手段

风险评估是一项科学事业，依赖于科技创新。对此，应尽可能细化、量化致灾因子、承灾体和脆弱性分析等指标，可参考发达国家的评估标准，尽可能拉近国际间的差距；完善风险评估调查问卷的设计，调查问卷既要具有一定的前瞻性，也要立足现实，避免空想的冒进；引进、更新或自主研发风险监测设备；综合运用微信、微博等新媒介，多渠道地发布信息，设立网络舆论评估^[61]；升级信息网络系统，建立风险评估专家库，开发风险信息研判案例库等。总而言之，通过一系列途径，从技术上改进、提升风险评估的硬件水平。当然，技术手段的更新与创新，既有赖于思想的重视，也离不开充足的经费投入，这一部分将在后文详细论述。