海上非战行动法律问题研究：美国非战事理论

随着军事革命的发展，国家诉诸战争权被非法化，使用武力也被国际法所禁止，而国家武装力量的职能得以拓展，其非战争功能逐渐被强化，国家实践中“一支部队，两种功能”的作用越来越多地发挥出来。国家武装力量的非战争运用不仅成为避免战争、遏制战争的重要手段，而且也是维护国家安全的有效途径。在没有战争的情况下，武装力量担负非战争运用职能，执行非战争军事任务是难免和必要的。^[2]

美国在20世纪90年代，根据其军队承担国家责任不断扩展的现实，提出了“非战争军事行动理论”，为应对和解决不同类型的非战争军事任务提供了有关战术、技术和程序方面的理论指导，并逐渐被世界其他国家所接受和应用。

（一）非战争军事行动概念

“非战争军事行动”概念最早由美国提出。关于非战争军事行动的一系列介绍中最全面的参考文献就是美国1995年出版的《非战争军事行动联合纲要》，其介绍了非战争军事行动与大规模、持久战的区别，阐述了非战争军事行动的目的、行动原则、任务类型和行动计划等方面的内容，为应对解决不同类型的非战争军事任务提供了有关战术、技术和程序方面的理论指导。^[3]在美国《国防部军事及相关术语词典》（2000年）中，对非战争军事行动的解释是“除战争以外，所有军事行动范围内的军事能力的应用，这些军事行动也可作为国家其他权力工具在战争各阶段的使用补充。”^[4]

美国在《非战争军事行动联合纲要》中列举了16种非战争军事行动的任务类型，按照执行任务的区域不同可划分为境内行动、境外行动和跨境行动三类。

一是境内行动包括对民事机构的支援、平息罢工和突袭、法治与秩序的恢复、武装控制、强行建立隔离带；

二是境外行动包括对危机地区的人道主义援助、国家援助和支持平暴、非战斗人员撤离行动、和平行动、显示力量行动、支持暴乱；

三是跨境行动包括反毒品行动、反恐行动、执行制裁（海上拦截行动）、护航行动、确保航行和飞越领空的自由。

通过对系列有关非战争军事行动资料的梳理，不难发现非战争军事行动区别于其他军事行动的几个明显特点。

第一，非战争军事行动受国家政治因素的影响较为明显。非战争军事行动是由国家权力机关发起的，军方通常并不作为行动的主导者，因此它较多地受到国家政治因素的影响。政治目标对非战争军事行动的驱动性体现在行动中的每一阶段，从战略到战术上，我们可以从两个方面看出政治因素在非战争军事行动中的主导性。首先，所有的军事人员都要充分理解本次行动的政治目标和不适当军事行动所造成的潜在影响；其次，指挥官不仅要在军事行动中保持变通性，而且还要适应政治目标的变化以调整由此带来的军事行动的变化。

第二，非战争军事行动的任务范围较广，能够支持多种行动目的。战争行动一般局限于军事力量之间传统意义上的交战行动，其目的重在剥夺对方的反抗能力，迫使交战对象屈服，赢得战争胜利。而非战争军事行动种类繁多，既包括属于传统安全领域的警戒行动、威慑行动等非交战性行动，也包括非传统安全领域的反恐、维稳、救援等警察性和民事支援行动。行动的直接目的多种多样，有些行动的目的不是为了挑起战争，而是为了避免冲突升级；有些行动则完全出于合作和救援目的，不存在敌视和对抗；还有的是出于国家政治外交总体战略和利益的需要而采取的行动。

第三，军事力量履行的角色多变。在战争中，军事力量被当作暴力手段使用，充当的是“战争机器”角色。而非战争军事行动中既包括对军事力量的暴力运用（少数特殊情况下），也包括对军事力量的非暴力运用，例如，军事力量既要充当“维权力量”，也可能充当“外交使者”，还可能以“执法队伍”的角色出现，在大多数情况下还会扮演政府的“救火队员”，承担各类救援救灾和急难险重任务。

多变的角色职能导致非战争军事行动中主体与对象的关系复杂。战争行动始终是在敌我之间进行的，主体与对象之间是单纯的互为对手的关系。而非战争军事行动主体与对象之间既有可能处于敌对状态，例如维权行动等，也有可能是友好关系，例如联合军演、军舰出访等，还有可能是军民关系，例如抢险救灾、应急救援等。再就是执法者与罪犯的关系，例如反恐、维稳行动等。

第四，发生的频率较高。由于战争的高强度、高消耗和巨大的破坏性，一般将其作为国家应对威胁、实现政治目的的最后手段，各国对采取战争行动十分慎重。冷战结束以来，尽管局部战争时有发生，但战争与武装冲突的数量整体上呈下降趋势。与战争相比，非战争军事行动的代价和破坏性相对较小，在达成政治外交目的和应对非传统安全威胁方面优势突出、作用独特，因此其行动的数量和频率都大大超过战争。

第五，限用武力。除了较大规模的抢险救灾行动和针对恐怖主义及分裂势力的对抗强度接近战争行为的行动外，非战争军事行动在军事力量运用的强度、烈度和规模上一般处于公认的“战争”水平之下，且行动的社会影响面大、涉法问题多，行动的方式方法和强度受到制约，尤其是严格控制进攻性、杀伤性武力手段的使用。即使遇到不得已的武力使用需获得高层批准，并应在预先示警后方可进行损害性攻击，其对抗程度、人员伤亡、行动成本和持续时间均应低于战争行动。

第六，突发性强。战争一般存在“危机—冲突—战争”三个阶段的演变过程，存在征兆。除了安全合作类行动外，绝大部分非战争军事行动很难预测，特别是恐怖主义活动和各种自然灾害援救等，往往是情况发生突然、准备时间仓促、行动开展紧迫，需要部队具备较强的应急反应能力。(www.xing528.com)

（二）非战争军事行动的指导原则

非战争军事行动过程中所遵循的基本原则是对作战学说的延伸，这些指导原则渗透着国家政治目标对非战争军事行动各个层面的主导性影响。如果在行动过程中这些原则并没有受到指挥官的重视，那么就会增加部队的安全风险，同时增大该行动失败的可能性。美国非战争军事行动的指导原则包括以下六个方面。^[5]

1.目标性

每一次“非战行动”都要规定一个明确的、决定性的并且可以实现的目标。目标性原则的核心是需要弄明白什么构成了任务成功的关键因素，哪些因素可能导致任务的提前终结。在现实情况或政治目标发生变化时，行动指挥官必须具有对变化的感知能力，及时根据情势变化调整军事目标和行动方案。

2.统一行动

这一原则强调确保“非战行动”中所有的手段都服务于一个共同的目标。在非战争军事行动中，由于行动参与者的多样化，导致实现统一行动变得相对复杂，这就需要行动指挥官或者其他指定的行动领导人依靠在不同参与者中建立的共识来实现统一行动，促进行动目标的顺利实现。

3.安全性

绝不允许敌对方获得军事、政治或者信息上的优势，减少己方遭受敌方影响的弱点，以有利于实现己方的行动自由。这里的安全原则主要包含三层含义：一是针对敌对行动所拥有的安全自卫权；二是保证作战安全；三是保护平民及相关行动参与机构的安全。

4.克制

必须慎重地使用适当的军事力量，不当的军事力量运用会导致严重的军事和政治后果，甚至增加敌对方的合法性。对克制原则的遵循是以严格详尽、政治敏感性较高的交战规则的遵守为体现的，因此，行动指挥官要确保其行动参与者完全了解交战规则并加以遵守。

5.坚定

参与非战争军事行动的部队必须做好为实现战略目标而持久地使用军事力量的准备，因为某些非战争军事行动可能需要多年时间才能获得预期结果。非战争军事行动的成功往往需要政治、外交、经济、信息等多种手段的支持，也需要作战部队本着对国家目标的追求，始终坚定行动必将顺利完成的耐心和决心。

6.合法性

在非战争军事行动中，合法性经常成为一个决定性因素，它主要建立在某一地区特定的受众群体对于行动是否合法、是否符合道德、是否保持正义的理解的基础之上。因此，参与行动的部队必须保证其行动开展在该受援国是被合法认可和接受的，只有这样才能获得强有力的社会支持。另外，遵守国际社会认可的“非战行动”原则和目标，确保该行动适用于当时的情况，对行动中可能涉及的武力使用、武力类型和武力实施进行限制的做法都将增强行动的合法性。

非战争军事行动的开展并不仅限于和平时期，危机时和战时都可能需要实施非战争军事行动。美国参联会1997年版的《联合作战纲要百科词典》中指出，“无论在战争发生之前、战争进行之中或战争结束之后，均可实施非战争军事行动。”例如，在战时，可能实施边境封控、反恐维稳、海上护航、海外撤侨等非战争军事行动。^[6]