完善海上非战行动法律问题研究

我国非战争军事行动相关法律体系的建立和完善不可能一蹴而就，需要在借鉴国外有关非战争军事行动法律体系建设的经验基础上立足于本国现状，有的放矢地逐步开展。因此，建立完善我国非战争军事行动的法律体系必须以对现有的与非战争军事行动相关的法律法规的更新为基础，以实现有关非战争军事行动法律法规的体系性、层次性建设为目标，以提高所制定的非战争军事行动法律依据的针对性和可操作性为重点。

（一）重视相关法律的整合创新

对我国现有的非战争军事行动相关法律法规进行整合创新。多样化军事任务延伸到哪里，相应的法律法规保障就应该扩展到哪里。^[51]美国在提出非战争军事行动理论后就及时实现了对相关法律法规的整合修订，从国会到总统，再到国防部和各军种部都在各自的职权范围内对非战争军事行动进行了立法修订，从而保障了军队遂行非战争军事行动的法律效力。在我国的根本法《宪法》和基本法《国防法》中，有必要对我军需要承担的多样化军事任务进行较为明确的界定，以强化军队遂行多样化军事任务的职能；在非战争军事行动相关法规尚未形成的情况下，应将《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》《军队参加抢险救灾条例》等与军队维稳抢险救灾有关的军事法规按照国家立法中对应急状态和突发事件的定位作出必要的修改、补充，以更好地实现与国家立法的衔接，满足军队遂行非战争军事行动的不时之需。^[52]这些根据现实军事需求而整合创新后的法律法规将对提升海军遂行非战争军事行动的合法性发挥重要作用。

（二）增强相关法律法规的体系性建设

注重有关非战争军事行动法律法规的体系性、层次性建设。在这一方面美国海上非战争军事行动的法律体系建设最具代表性，从国家立法到各类战略文件，再到各种军事战术指导及军事教义，层次分明、体系完备，为美国海上非战争军事行动中的法律工作开展提供了强大的理论后盾。我国学者也认为，考虑到我军从事“非战争军事行动”具有一定的敏感性、创新性和涉外性，建议适当提高立法层级，通过制定有关军事法律或军事法规的形式对行动中可能涉及的武力使用限制予以明确。^[53]

笔者认为，我国有关非战争军事行动法律体系的建设重点包括以下五个方面：一是应在国家基本法，例如《国防法》中明确有关非战争军事行动的规定；二是应由国务院和中央军委制定相关军事行政法规，例如“非战争军事行动法规”；三是由海军总部制定海上非战争军事行动的部门规章，例如“海上非战争军事行动规章”；四是针对维和、护航、救灾、反恐等不同行动样式，由相关政府部门和军事机关联合制定相应的“海上非战争军事行动实施细则”；^[54]五是由国防部和海军总部适时印发相关军事行动教义。从以上五个层次来考虑非战争军事行动的法律法规体系建设不仅可以消除我国现阶段有关非战争军事行动法律法规不健全、操作性差的弊端，而且也有利于提升我国海军遂行非战争军事行动的规范化水平。

（三）提高所制定法规制度的可操作性

提高所制定的非战争军事行动法律依据的针对性和可操作性。非战争军事行动任务范围之广、任务类型之多的特点要求其各种法律依据必须具有较高的针对性和可操作性，唯有此才能保证军事行动的合法化、规范化。美国国防部及其各军种部队制定的军事指令、军事条例严谨详尽，其针对非战争军事行动所发布的军事教义内容全面、操作性强，从相关概念、原则的界定到不同军事行动的组织、计划和执行等内容均有涉及，为美国海军顺利完成各项非战争军事行动任务提供了具体的行动指南。澳大利亚还拥有专门的国防出版物及国防教义出版物，不仅注重对军事行动的专题介绍，形成了有关维和行动、国际联合军事行动、民间军事行动等专题国防教义出版物，而且强调每项军事行动开展的法律依据、行动目的和性质、行动计划和程序、命令和控制机制等内容，例如，国防部队系列出版物之《澳大利亚海事管辖》《维和行动计划和程序》及《澳大利亚海事教义》有效提高了澳大利亚海军遂行非战争军事行动法律依据的可操作性。近年来，我国全国人大常委会先后批准了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》等文件，为相关各方进行联合军事演习提供了具有较强操作性与规范性的法律依据。

（四）其他几个需要重视解决的相关问题

海军遂行非战争军事任务是运用武装力量来实现国家政治目标的行为，此海上执法主体不同于一般的民事海上执法主体，在执法过程中必须重视消除该行动在国际社会中可能引起的不必要纷争，故有必要对海军遂行非战争军事任务的合法授权、遂行任务过程中的武力使用限制及国际法的适用情况等几个问题加以重视。(www.xing528.com)

1.海上非战争军事行动的合法授权问题

海军遂行非战争军事行动的活动范围遍及国内外，涉及政府机构、非政府组织、社会组织等不同组织团体，如果不予以合法授权，海军部队将缺乏威信，任务很难顺利开展。在澳大利亚，其《国防法》和《宪法》下的行政授权是澳海军遂行非战争军事行动的法定授权来源，并在联合国安理会授权或联合国大会的建议下遂行联合国维和行动。在美国，海军遂行非战争军事行动的法定授权来源主要是美国国会颁布的相关法案，例如《对外灾害援助法》《斯塔福德法案》《参与联合国行动法》等，根据这些法案，美国总统可以就相关非战争军事行动发布执行命令、开展行动部署，联邦机构和地方政府有权根据需要向军队发出支援请求。因此，必须明确我国海上非战争军事行动的法律性质，在相关国防法规中明确动用军队遂行非战争军事行动的情形、程序和批准权限，根据海军遂行非战争军事任务的不同政治事由进行法定授权，并要求其依照法定程序开展行动以便获得国际社会的广泛认可。

2.海上非战争军事行动的程序法定化问题

海军遂行非战争军事行动的程序法定化是指其遂行海上非战争军事任务的审批、启动、指挥和监督等过程都必须严格遵守法定的程序开展。^[55]海军海上执法手段包括拦截、登临检查、紧追等多种方式，每种执法方式的运用均有一套已经较为固定的程序，海军司令部、装备部、军队法制部门等应根据国际海洋法和海战法相关原则以及国家相关军事法规，结合海军遂行非战争军事行动的实践经验，将这些执法方式的程序和手段编制成海上军事行动规则或军事教义，不仅可以规范巡逻警戒、护航和海上救援等行动，而且还可以增强海军执法行为的稳定性。

以应对恐怖袭击事件为例，我们可以了解一下美国和澳大利亚在反恐行动中是如何通过法律规制实现程序法定化的。为有效开展反恐行动，澳大利亚制定了《国家反恐手册》和《国家反恐计划》两部行动指南，为打击恐怖主义行为提供了程序基础，相关海事反恐任务的实施程序也是以这两部行动指南为参考的，除此以外，澳大利亚海军也根据实践需要制定了较为规范的海上行动程序。美国国防部则根据国会发布的有关反恐行动的法律法令先后制定了《国防部打击恐怖主义计划》《国防部打击恐怖主义计划的程序》《国防部打击恐怖主义的标准》及《打击恐怖主义之联合战术、技术与程序》等一系列有关如何实现反恐行动程序法定化的规范性文件。当然，美国海军也在此基础上根据本军种遂行反恐行动的特殊需要，制定了更加详尽的海军海上反恐行动实施程序。

3.海上非战争军事行动中的武力使用限制问题

海上非战争军事行动中的武力使用是指在非战争状态下，为了使区域安全、国家安全、公共利益、自身或者他人的人身财产和其他权利免受不法侵害，海军运用武装人员、武器装备对不法侵害者实施的制止其不法侵害的行动。^[56]在海上非传统安全威胁日益复杂的情况下，我国海军遂行非战争军事行动不可避免地会涉及使用武力，但是武力的使用必须受到严格的限制，在这方面，我国尚未形成明确的法律规范可供遵循，在国内海上行动中借鉴的是武装警察部队有关使用武力的限制性规定，例如《中国人民武装警察部队执勤人员配带、使用警械和武器规定》，在遂行境外海上行动中参考的是联合国维和行动有关使用武力的限制性规定。^[57]可通过出台“非战争军事行动法”及“海上非战争军事行动规章”对武力使用限制的问题加以明确。另外，还需要加强海上非战争军事行动中武力使用的法律预案研究，分别制定包括打击海盗行动的武力使用预案、海上维和行动的武力使用预案、海上反恐行动的武力使用预案、海外救援行动的武力使用预案等，详细规定各种情形下武力使用的条件、武力使用的程序、武器选择、打击强度、善后处理等各环节的要求，为海军有效遂行海上任务提供法律支持。^[58]

4.海上非战争军事行动中的国际法适用问题

军舰互访、和平行动、护航行动、海上联合军演等一系列军事行动都涉及军舰在内水、领海、毗连区、专属经济区、公海各海域活动时对国际海域制度的遵守，因此，在遂行海上非战争军事行动中不仅要遵守相关国内法，而且还要严格遵守国际法的适用，否则会导致整个军事行动处于被动地位，不利于国家政治目标的实现。多数情况下，海军遂行涉外非战争军事行动是在响应联合国组织的号召，因此，本国海军在遂行任务期间应遵守《联合国宪章》《联合国海洋法公约》的相关规定，并履行本国所签署的有关国际涉海条约内容，这将有助于海上非战争军事任务的顺利完成。另外，从实践来看，主要的国际法适用问题是本国军队在别国的法律地位保障。^[59]根据《联合国宪章》第八章规定的有关“区域”合作制度和军事基地制度所产生的军队驻外法律地位问题，主要包括出入境管理、租金及关税豁免、刑事和民事管辖权等。^[60]一国军队在海外遂行非战争军事行动与战争中占领别国领土时将本国军队长期或临时驻扎在其领土上的性质不同，因非战争军事行动而引起的海外驻扎行为，其法律地位主要依据联合国授权或当事国之间的友好协商予以确立的，在这方面具有代表性的是1951年6月19日北大西洋公约当事国之间签订的《伦敦协定》。^[61]美国军队先后与10多个国家签订了《部队地位协定》，对美军人员的法律地位、出入境管理、刑事管辖等内容进行了规范，形成了较为完备的海外军事行动法律体系。^[62]我国也有必要研究和解决有关国际法律规范在本国的适用问题，通过签订有关国际协议等方式来保障我国海军在海外遂行非战争军事行动中的法律地位。