人民陪审员制度改革：审级视角

审级视角下的“事实—法律”界分，目前尚缺少足够的法律根据。但是，这一讨论仍然是有意义的。目前中国法院在审级制度上实行两审终审，各级审判中均贯彻“全面审查”原则，各审级之间不存在功能上的分化，不区分事实问题与法律问题，“胡子眉毛一把抓”，引发至少两方面的问题。

第一，两审终审加剧刑事司法的地方化和法律适用上的不统一。

我国目前普通刑事案件实行两审终审制，仅在死刑案件中实行事实上的三审制。普通刑事案件中两审终审，使得绝大多数刑事案件止步于各地中级人民法院，即使出现重大的法律问题，也无法实现高级别法院的监督。司法实践中存在有关方面为了规避高级人民法院的监督，把案件控制在当地，违反刑事诉讼法关于级别管辖的规定，“降格处理”严重刑事案件的典型实例。近年来中央大力推进的司法体制改革以“去地方化”为目标之一，而两审终审的结果是，一般刑事案件很难通过正常的上诉渠道进入高级别法院的视野，加剧了刑事司法的地方化，与中央司法改革的目标南辕北辙。

刑事司法的地方化又必然加剧法律适用上的不统一。在单一法律体系内部，法律适用应当尽量趋于一致、统一。目前我国法院统一法律适用的实现途径主要有以下几个：一是在法律通过或者修改后由最高人民法院统一作出司法解释；二是最高人民法院以批复的形式对下级法院提出的法律适用问题进行解释；三是近年来最高人民法院、最高人民检察院为促进“同案同判”而发布指导性案例。这几种方式在统一法律适用方面确实发挥了重要的作用，但由于无法带动刑事案件进入高级别法院的管辖范围，无法对个案进行法律监督，实践中常用的“案件评查”等方式又带来上下级法院关系行政化的隐忧。近年来，以“去行政化”为目标的各项司法改革措施也产生了新的问题，比较典型的是，在废除了法院内部裁判文书签发方面的三级审批制度，限制审判委员会讨论案件的范围之后，在对“入额”法官放权之后，实践中“同案不同判”现象似乎变得突出。^[64]在不回到“三级审批”老路上的前提下，如何保证法律适用的统一性显得愈加迫切。

第二，“全面审查”引发正当性和效率的双重质疑。

刑事第二审程序和死刑复核程序均实行“全面审查”原则，^[65]这意味着第二审法院和死刑复核法院可以对一审判决进行全方位的审查。但是，我国刑事案件第二审开庭比例不高，^[66]死刑复核程序完全不开庭。这种制度安排引发了一系列的质疑。

其一，第二审法院以及死刑复核法院是否有能力对一审判决认定的事实、证据进行审查？依据常识，在发现事实真相的能力方面，二审法院并不优于一审法院。与一审法院相比，二审法院在时间和空间上距离犯罪更远，案发时遗留下来的痕迹和物品损毁或者灭失的可能性更大，残存在证人记忆中的印象也将进一步淡化。^[67]死刑复核程序在发现真相方面的缺陷较之二审程序有过之而无不及，在事实判断方面居于更加不利的地位。

其二，第二审法院和死刑复核法院以不开庭方式在书面案卷基础上进行的事实认定，何以优于第一审法院以公开、开庭方式作出的事实认定？第二审法院以及死刑复核法院对一审判决认定的事实、证据进行审查，合理性何在？

其三，第二审法院和死刑复核法院不堪重负。“全面审查”意味着第二审法院必须依职权对原判决控辩双方已无争执的部分进行重复审理，重新调查证据、认定事实。这种做法，浪费司法资源，没有实际利益，反而会拖累有实质争执需要开庭审理的案件，致使其无法开庭，影响第二审案件的整体审判质量。死刑复核程序中这一问题更为严重。最高人民法院刑事法官的人员规模堪称“世界之最”。但即便如此，由于死刑案件的数量庞大，仅是阅卷工作一项，法官们就已经不堪重负。对于学界一直呼吁的死刑复核程序诉讼化改革，也只能是心有余而力不足。(www.xing528.com)

其四，第二审程序和死刑复核程序实行全面审查原则，上级法院集事实审查与法律审查于一身，审级越高，权威越大，在刑事司法系统形成一种上行的权威。这种上行的权威结构，不仅造成第一审失去重心地位，而且把死刑案件与生俱来的各种责难和风险引向中央司法机关，是一种高风险结构。

其五，在普通刑事案件中实行两审终审制，使得绝大多数刑事案件止步于各地中级人民法院，即使出现重大的问题，也无法实现高级别法院的监督，只能诉诸申诉、信访。这种局面加剧了刑事司法的地方化和法律适用上的不统一。

鉴于此，同时为了贯彻落实十八届四中全会《决定》提出的“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议……”笔者主张对我国刑事审级制度进行全面改革。总体来说，将三审制从现有的死刑案件推广适用于全部刑事案件，并改造为法律审，同时，对各个审级的功能和审理方式进行调整。具体来说有以下几个方面。

首先，第一审是认定事实的最关键阶段，理应成为整个刑事司法的重心。为此，应坚定不移地继续推进“以审判为中心”的各项刑事诉讼制度改革，保证关键证人出庭作证，加强被告人的对质权和辩护律师的取证权，推进刑事案件法律援助全覆盖。

其次，突出第二审程序的事实救济和法律救济功能，第二审法院仅对原审判决提出上诉或者抗诉的部分进行审理。同时，确保第二审刑事案件全部开庭审理。这样处理有三个好处：其一，从当事人的角度来看，允许对判决的一部分提起上诉既合乎上诉的目的，又有利于当事人的攻击防御。其二，从法院角度来看，第二审法院对原判决控辩双方已无争执的部分重复审理，浪费司法资源，不仅没有实际意义，还会加重第二审法院的负担。第二审法院的审理范围限于提出上诉或者抗诉的部分，可以减轻第二审法院的负担，节省司法资源，有助于提高二审开庭的比例和审判质量。其三，以当事人上诉或者检察机关的抗诉限制第二审法院的审理范围，可以避免程序重心移往上级审，保证第一审的重心地位。

最后，增设第三审，仅受理对法律问题提出的上诉，以强化高级别法院对下级法律的法律监督，促进各级人民法院在适用法律方面的统一。在审理方式上，采取开庭审理和言词辩论，被告人可以不出庭。同时，为了防止大量案件涌入高级人民法院甚至最高人民法院，控制上诉案件数量，赋予第三审法院受理上诉的裁量权，以审查上诉理由是否属于法律问题，是否具有足够的法律价值。^[68]目前我国法院统一法律适用的途径主要有两个，一是在法律通过或者修改后由最高人民法院统一作出司法解释；二是最高人民法院以批复的形式对下级人民法院提出的法律适用问题进行解释。虽然这两种方式在统一法律适用方面确实发挥了重要的作用，但在对下级人民法院进行法律监督方面却无能为力。增设第三审，借力于当事人的上诉带动高级别法院对下级人民法院适用法律方面的监督，相当于以逸待劳，比起实践中经常使用的“案件评查”的方式，优势十分显著。

死刑复核程序是否也改造成法律审？这可能是审级制度改革中最引人关注的问题。很多人担心，如果将死刑复核程序也改造成法律审，是否会削弱其对事实错误的救济功能，进而降低死刑审判质量？对此，本书要阐明两点：其一，在法院系统大力贯彻证据裁判原则、严防冤假错案的努力下，死刑案件办案质量有了显著的提高。有学者实证研究发现，近年来死刑案件的不核准率很低，基本控制在6%左右。最重要的是，该研究发现，死刑判决不核准的原因主要是法律适用错误。^[69]在这种新形势下，弱化死刑复核的事实救济功能，并不意味着降低死刑判决质量。

其二，如前文所述，所谓的法律审并不绝对排除对事实问题的审查，只是这种审查与一审法院事实认定的侧重点有所不同。死刑案件第一审程序重点是死刑适用在个案中的妥当性，包括认定事实、适用法律、诉讼程序是否合乎法律规定，适用死刑是否合法与妥当。第二审程序的重点应当是在个案中对第一审判决出现的错误提供具体的救济。而统领全局的最高人民法院，应当侧重于把握案与案之间在适用死刑方面是否标准统一，是否合法、公平并合乎比例。在中国现阶段，完全排除死刑复核法院对于事实问题的审查并不现实，但与原审法院相比，中国的最高人民法院同前述德、日等国的第三审法院一样缺少“核实”证据的必要手段，其在事实审查方面并不占优势。因此，死刑复核法院的审查不应当涉及证据“质”的问题，只限于审查证据的“量”和形式性问题（证据的充分性和事实认定的内在逻辑性），以及死刑案件之间标准的一致性与统一性。这样的审查，实际上已经是“法律审”了，然而对于死刑复核程序统一死刑适用的功能定位来说，“法律审”其实已经能够满足需要。