上海流动人口管理模式的演变：城市移民与公共治理研究成果

上海流动人口管理模式随着不同的经济社会发展阶段，提出了不同的管理模式。第一阶段： “综合管理、柔性流动”模式；第二阶段： “积极管理、主动服务”模式；第三阶段： “属地化管理、市民化服务”模式。

1.“综合管理、柔性流动”模式

（1）外来人口管理仍以限制性政策措施为主。市公安、统计部门提供的数字显示，1988年上海流动人口为106万人，1993年迅速增长到251万人，1997年略微减少到237万人，2000年达到387万人。20世纪90年代上海以限制性的管理政策和措施为主，主要目的是控制流动人口数量的过快增长，打击流动人口中的违法犯罪分子，维持社会治安。1991年发布《上海市收容遣送管理条例》，把盲流人员集中送到收容中心，然后遣返回乡。在90年代末“人才柔性流动”相关政策出台以前，引进人才只能办理工作寄住证，持证人员不能享受子女就读、社会保障等一系列市民待遇。

（2）从单项的治安管理走向综合管理。20世纪90年代，来沪人员呈现常住化和家庭化发展态势。劳动就业、计划生育等基层力量薄弱的问题日益突出，对单项的外来人口治安管理模式提出挑战。90年代初，上海市确立了“政府牵头、公安和劳动部门为主、各方参与、综合运作”的管理原则，实行“以户口管理为基础、治安管理为重点、劳务管理为抓手、其他管理相配套”的工作机制，并设立了全市统一的外来人口专门管理机构，1993年成立上海市外来流动人口管理协调小组，1998年将其更名为“上海市外来流动人口管理领导小组（外口办）”。

（3）积极实施人才强市战略，开始提出“人才柔性流动的概念”。此前，上海对人才引进基本都是沿用传统的刚性引进办法，即直接办理调入手续，行政、户粮等所有关系一并转入。刚性引进办法受人才调出、调入地区的制约，不少人才在办理调动手续时行政、档案和户粮等关系难以顺利转移，致使一些人才办理调动手续的时间跨度大，甚至不了了之。1999年上海首先提出了柔性人才流动的概念。在不改变各类人才的国籍、户籍和身份以及不改变人事关系的前提下，以智力服务为核心，突破工作地、工作单位和工作方式的限制，充分体现个人工作和单位用人自主的一种来去自由的人才流动方式。2000年1月，上海颁发了《上海市引进人才工作证实施办法》，引进人才享受社会保障、子女就读和职称评定等待遇，并可以在达到一定期限之后申请办理入户手续。

2.“积极管理、主动服务”模式

限制性政策助长了大城市的“新二元结构”，受到各界批评，并且也越来越不适应社会经济发展的需要。进入21世纪以来上海流动人口管理政策从以严格控制为主向管理和服务并重转变。

（1）建立起多方参与、齐抓共管的管理机制。2003年5月，市委、市政府成立市人口综合调控领导小组，把来沪人员管理纳入全市人口综合管理范畴，实行统筹考虑、综合调控。领导小组组长由市长担任，人口计生、公安、劳动、房地产和卫生等涉及人口工作的主要职能部门为成员单位，区县、乡镇层面也成立人口综合管理和服务机构，初步形成“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的属地化流动人口服务管理网络。实现了来沪人员管理体制由“条块结合、以条为主”向“条块结合、以块为主”的转变。(www.xing528.com)

（2）逐步转向以居住证为核心的人口管理服务模式。人才柔性流动使得上海人才引进的空间进一步拓展，形式更加多样，效果非常显著。按照“控制人口、广纳人才”的总体思路，居住证制度最终出台。2002年4月颁布《引进人才实行（上海市居住证）制度暂行规定》，引进人才除直接落户外，其余可办理引进人才居住证，享受市民待遇。2004年10月，上海决定在引进人才实行居住证制度的基础上，扩大推行这一制度。适用对象由“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”，扩大为在上海有稳定职业和稳定住所的非本市户籍的境内人员。居住证制度以“人”作为管理服务对象，符合国际社会普遍实行的以现居住地为主的管理服务模式。将强制性暂住证申办转变为自愿性质“居住证管理”，按照权利与义务对等的原则，不断提高外来人口管理服务水平。

（3）城市公共服务开始向外来人口全面延伸。以居住证制度为核心的人口管理从根本上来说是一种服务式管理，遵循现代管理理念，即“管理就是服务”。在引进人才享受市民待遇的基础上，上海继续在外来人口市民化服务方面主动迈出尝试和探索的步伐，城市公共服务对象不断拓展。流动人口子女被纳入上海教育发展总体规划，以公办学校为接纳外来人口就学的主要渠道。外来从业人员综合保险从2002年9月开始正式施行，包括“老年补贴”、工伤（或者意外伤害）和住院医疗保险等。上海市计划生育部门与一些流动人口比较多的流出地政府部门签订计划生育双方服务管理协议。

3.“属地化管理、市民化服务”模式

（1）建立健全外来人口属地管理网络。2006年12月，居住证信息系统正式投入使用，包括市级核心处理系统，区（县）信息交换平台，连接市、区（县）和街镇的三级网络体系，覆盖全市各街道、乡镇的235个居住证受理网点。2007年1月居住证办理工作在全市范围内全面推开。街道镇综合协管员、居住证受理点工作人员以及居委会相关人员共同承担采集来沪人员信息、宣传发动、引导带领、检查督促来沪人员办理居住证或临时居住证的工作。

（2）实现外来人口信息实时动态更新。针对来沪人员流动频繁、居住地经常变更的特点，上海市社会保障卡服务中心研发了移动式POS机，为社区人口信息动态更新提供便利。移动式POS机可以实现对来沪人员6个月有效期满的临时居住证进行续签操作，以及对来沪人员居住、就业等信息进行变更操作。

（3）建立分级分类的城市公共服务体系框架。上海居住证分为人才类居住证、临时居住证、普通从业类居住证和投靠类居住证等，各类持证人享有不同的城市公共服务。在此基础上，不断完善居住证制度配套政策，推进城市基本公共服务均等化发展，为外来人口提供安居乐业、子女教育和医疗卫生等方面的基本公共服务。积极探索融“免、奖、补、扶、保”为一体的流动人口利益导向机制，全市流动人口计生公共服务均等化取得成效。2009年抽样调查结果显示，上海流动人口中有55.6%的人使用免费避孕药具，高于户籍人口9.8个百分点。2006年上海开始实施“两免”（免学费、免杂费）政策，受惠对象也包括了持有居住证的农民工的子女。探索使来沪人员享受政治平等权利，企业吸纳来沪人员加入工会组织，来沪人员子女参加市、区、县统一的团队组织活动，评选优秀来沪人员，为来沪人员提供法律援助。