我国金融监管重整的启示

效益是法律的价值取向之一，但是这种效益的实现并不是没有条件。法律秩序下的效益观必须是社会秩序安全与稳定下的价值观。若这一立论是正确的，那么我们就可以说金融自由化只是为扩大效益创造了条件，而要成为必然，就必须将这种效益的追求置于有效的金融监管体制下。这就说明金融自由化下的效益应存在功能性监管法律框架，以实现跨行业性的审慎监管、以保证监管资源的合理与有效的配置、以达到金融监管信息的共享及减少监管者的监管成本与被监管者的守法成本。从英国金融法律制度的改革历程来看，我们不难得出以下的结论: 金融监管是法定型监管与自律监管的有机统一，功能性的宏观审慎监管框架是金融业务综合化的内在要求，毒剂性的权力需要内在的与外在的制约与平衡。就英国的金融监管体制改革而言，以下经验是值得借鉴与学习的。

其一是自律与他律关系上的处理。英国的历次改革都基本上贯彻了一个理念，即运用谨慎的规则来监管，而非以控制为基础去实现监管目的; 大量运用外在的监管方式，而非以到金融机构内部进行调查为基础去实现监管目的。在监管中充分重视被监管者的会计报告与专业人员的作用。从上文的分析中，可以感觉到尽管英国的金融监管仍然没有摆脱与史俱来的自律传统，但是这种传统已发生了根本性的转变，即英国在尊重传统的基础上，将自律与法律捆绑在一起，使这种传统的自律风格上升为法律框架下的自律。如此就达到一石二鸟的目的，一方面传统被得以继承，另一方面也跟上了严格金融监管对成文法的要求。尽管此种非正式监管的哲学并不全然地能适用于我国，但是它至少给我们昭示了一种金融监管创新新思维，即在构建一国的法定性监管制度时必须，亦有必要将自律性的监管思维反映于其监管法律制度之中。在有效金融监管中，若人类过分迷信于理性的设计而漠视自律的作用，那么有时我们并非在创造金融法治，相反，我们是在阻滞或破坏金融法治。

从法理上看，任何社会秩序的形成都是在人类理性构建与自我演进中相混而成的。如此同理，作为引导金融秩序“领头羊”的金融监管体制也必须遵循这一规律，必须重视自律型管理对法定型监管不可替代的弥补功能。虽然我国金融业的发展还没有达到必须对目前的金融监管体制改头换面的程度，但有一点是肯定的，那就是随着中国金融业交融的进一步深入，监管体制的重组只是一个时间问题。而且，笔者认为目前的“联席会议”就可被视为调整前的一个信号。结合英国在该问题上的突破，可以看出其法律沿革中的上述创新点也正是我国金融法律制度发展中的弱点，因此在我国一方面为金融业的相混大开绿灯放行之时，金融监管体制的互动反应也是亟待解决的问题。

其二是对被监管的金融机构之主要管理者责任的明确。在英国的新法中，其一改以前的做法，而要求被监管机构的主要管理层直接对执行监管规则承担责任。否则，就必须承担相应的法律责任。这就彻底地改变了过去的个人责任与公司责任相分离的高层管理人员“只同甘而不共苦”做法。此种举措无疑有利于金融机构内部治理的优化。

其三是对功能性监管机构的制约机制。权力本身就是对人性弱点的一种诱惑，其必须存在着另外一种权力以达到以毒攻毒的效果。否则，就会导致权力的滥用及可能的监管权力的寻租效应。虽然功能型监管框架是与金融业务综合化相配的一种应然型的监管体制，但是这种监管体制本身就意味着监管权力过分或绝对集中。若对其不存在外在或内在的权力制衡，那么该种监管体制的制度优势就会丧失殆尽。对此，英国的改革给我们提供了良好答案，它在一方面赋予金融服务监管局集权性监管权的同时，其又在另一方面从司法、行政与社会等的多个层面对这种体制进行了反约束与反限制。这不能说不是该法中的一个伟大创举，其为我国未来功能性监管法律框架的创建树立了一个良好的效仿典范。

其四是金融法治的本土性问题。尽管笔者并不信奉什么法律的本土资源性对于金融法治 (乃至国家法治) 的强大魅力，但是在法律制度构建中，理性的立法者不能，也不应该轻视与怠慢本民族的传统与行事风格对未来法律发展的影响。对此，卢梭认为: “这种法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里; 它形成了国家的真正宪法; 它每天都在获得新的力量; 当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。”[24]虽然在行文中，笔者一再强调英国金融法的改革走的是成文法化方向，但是必须正视这样一个现实，即改来改去英国金融监管的自律色彩并没有被弱化，相反，这种成文法的进程是以肯定、尊重与吸收英国的传统为出发点的。基于此，我们可以说英国金融体制改革之所以在短期内能取得成功，立法对传统的尊重与容忍是功不可没的，因此对于我国来说，尽管我们鼓吹法律文明具有“四海之内皆可用”的普适性，但是要注意的是有时完全脱离民族传统的法律未必就是最真与最有用的法律。

[1] 所谓道义劝说是指英格兰银行不以法律或指令，而是以自己的地位与声望，通过召开一定的会议或会谈等形式，提出一些指导性原则，以促使受其监管的银行自觉地配合其监管。

[2] 参见孟龙: 《市场经济国家金融监管比较》，中国金融出版社1995年版，第26页。

[3] 双轨制的监管策略是英国《1979年银行法》所确立的一种监管方式。在监管实践中表现为英格兰银行根据商业银行的金融信誉度的高低来进行有所区别性的监管，对其认可的银行以自律为主，而对于许可性的存款接受机构则采取较严格的监管。

[4] 参见王桂梅: 《国外金融监管组织结构的演变及我国的对策》，载《国际金融研究》2000年第9期。

[5] 参见王琪琼等: 《80年代以来英国金融体制的变革》，载《国际金融研究》2001年第8期。

[6] See Lain Macneil，The Future for Financial Regulation: The Financial Servicesand Markets Bill，The Modern Law Reviews，Sep.1999.

[7] See Treasury and Civil Services Committee，Sixth Report1994-1995: The Regulation of Financial Services in The United Kingdom.

[8] 参见杨进军: 《金融衍生品市场的监管》，中国物价出版社2001年版，第21页。

[9] See Financial Services and Markets Bill，Part I“Overview of Financial Regulatory Reform”，cha.2.

[10] 参见李仁真主编: 《国际金融法专论》，湖北人民出版社1995年版，第153页。(www.xing528.com)

[11] See Eva Lomnicka，Financial Services，British Business Law，Sep.1999.

[12] 参见宋海鹰: 《金融服务与市场法对英国金融监管的变革》，载《国际金融研究》2001年第5期。

[13] 实际上，对于此处所论及的再监管问题，各国其他法律还是有相关的规定，这主要体现在各国的行政法、行政复议法与行政诉讼法之中。比如，在受监管者对监管当局的监管措施存在异议时，其可以申请行政复议或提起行政诉讼。然而，这些法律上的救济措施并不具有特别的针对性，而且其也具有事后性的特点，不符合效率与效益的要求。再者，金融业是一种经营金融产品的特殊产业，所以从效益与成本出发，立法者也必须另外设置一套法律机制，以保证监管的程序化、合法化与效益化。

[14] Financial Services and Markets Bill，Sched. 1，para. 3(1) (a). 金融监管局现有10个非执行董事，4个执行董事。

[15] Financial Services and Markets Bill，Sched.1，para.11-12.

[16] Financial Services and Markets Bill，Sched.1，para.2 (3).

[17] Financial Services and Markets Bill: Government Response to the Reports of the Joint Committeeon Financial Services and Markets，HM Treasury，June17， 1999.

[18] 权力的滥用即意味着社会资源配置的效率低下，法律成本的增加，所以在各国的金融监管法律中其一方面赋予了相关当事人的诉权，但是在另一方面其又规定了监管者的豁免权。如美国的证券法便规定了其证券交易委员会 (SEC) 的豁免权。巴塞尔银行监管委员会的核心原则也提议有必要对监管机构进行法律保护，以保证监管的权威性与一致性。

[19] Financial Services and Markets Bill，Sched.1，para.19.

[20] Financial Services and Markets Bill，Sched.1，para.7 (2).

[21] HM Treasury: A New Approach to Judgment，Focus and Stability， Consultation Paper，2010; HM Treasury，Financial Bill 2011; HM Treasury. Consultationon Draft Legislation for Finance Bill2012，etc.

[22] 参见彭刚等: 《宏观审慎监管框架构建的国际借鉴与中国的选择》，载《经济理论与经济管理》2010年第11期。

[23] 胡滨: 《英国的金融改革》，载《中国金融》2009年第17期。

[24] ［法］卢梭: 《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第73页。