履行出资人职责的中央和地方政府

现实情况表明,必须改革国有资产的管理体制。党的十六大报告中指出：改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。这是我国的经济体制改革不断深化,进一步推进国有企业改革的必然要求。

国有资产的所有者是全体社会成员,国家是代表全社会的一个有形组织,改革开放以来所遇到的问题,是在发展社会主义市场经济的条件下,国家对国有资产的所有权怎样来实现。所有权不是意味着为占有而占有,所有权要求在经济上实现自己,即使用它来实现一定经济利益。我国社会化大生产的生产力状况,决定了我国国有经济的产生和发展；国有资产日益增大,为社会主义公有制奠定了更雄厚的物质基础。但是具体怎样来实现这种所有权,使国有资产不流失,不仅保值而且要不断增值,以进行不断地扩大再生产,保证全体人民不断增长的需要得到最大限度的满足？这个问题是我国经济体制改革以来面临的一个深层次的问题,似乎也是最难解决好的问题。中国特色社会主义的经济能否成功确立,市场经济体制能否完善,关键也在于这个问题的解决。

针对这种迫切的需要,十六大报告明确指出：继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构,继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。

建立国有资产管理体制首要的问题是坚持国家所有制,即国有资产都属于代表全民的国家所有。国有制是适应我国大规模的社会化大生产的生产力的性质所决定的,它是我国发展生产力、推进国家工业化和现代化的根本力量。我们推进国有企业的改革和发展,说到底,就是要在发展社会主义市场经济的条件下使国有经济不断发展壮大,增强国有经济的主导作用和控制力,无论改革如何进行,这一个前提是必须坚持,不能有丝毫动摇。改革开放二十多年来,我国经济持续增长,社会政治稳定,人民生活水平不断提高,根本原因就是我们既坚持了社会主义道路,又通过改革使社会主义充满新的生机和活力。

坚持国家所有应是没有疑问的,问题在于通过什么具体形式实现国家对自己资产的所有权,并使国有资产在使用中获得最大的经济效益。

这里首先遇到的是中央政府与地方政府如何在实现国有资产所有权中的定位问题。中国是一个大国,地域辽阔,国有企业众多,即使经过调整、改制,目前还有大约18万家分布在各地。为了使管理有效,都由中央政府直接管理这么多企业是困难的,较好的办法就是由中央政府和地方政府分工负责履行国有资产所有者的权利。他们代表国家履行出资人的职责,这种分工包括资产的划分和权利的划分。十六大明确规定了中央与地方在资产方面的划分,关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

在这个问题上理论界有着不同的意见。有一种意见主张应当把过去的“国家统一所有,政府分级管理(监管)”的办法改为使地方政府成为所辖国有资产的真正所有者。原因是过去那种分级管理的体制,地方政府不拥有国有资产的所有权,就发生责权不对称现象,助长了地方政府滥用国有资产的行为,造成国有资产流失严重；在改制中关心的是如何通过改制甩包袱,而不是在改制时维护资产所有者的利益；缺乏使国有资产增值的积极性,因此,必须用“分级所有,分级管理”来代替过去的“统一所有,分级管理”的模式。他们从理论上论证“分级所有”的合理性,认为“谁投资,谁所有,谁收益”,这是市场经济的通行原则,地方所管辖的国有资产很多都是由地方政府投资兴建的,理应归地方政府所有。

这种看法与十六大提出的国有资产管理体制改革的原则是不一致的。十六大明确指出这一改革的前提是坚持国家所有,也就是全社会所有,这种所有权是不能分割的。坚持国家统一所有,是为适应社会化大生产发展要求、发挥社会主义制度优势而实行的,不能把它看成是过去计划经济体制的残余,而应看作是发挥社会主义制度的可以集中主要力量办大事的这一根本优越性所必需的。况且我国现在区域经济之间经济发展很不平衡,差别极大,实行地方所有会造成许多难以克服的困难,并产生许多新的矛盾,影响国民经济的持续快速发展。

十六大提出的国有资产管理体制改革方案,不同于过去“统一所有,分级管理”的地方,并不在于改为地方政府所有,而是如文件上所讲的,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。

这里涉及如何认识所有权改革与产权改革的区别。在理论上把所有权与产权这两个概念加以区别有重要意义。(www.xing528.com)

过去在我国经济学领域中没有“产权”这个词,理论界是从西方经济学中的产权经济学输入后广泛使用开来的。在国家文件中,1993年党的十四届三中全会中开始提出“理顺产权关系”,但是人们在使用它时有着不同的内涵,一般是把“产权”这个词作为“财产所有权”的简称,这是把产权等同于所有权。例如有人说产权包括所有权、使用权、收益权等,有的说产权包括所有权和经营权(法人财产权),这些说法都表明他们把产权与所有权之间画等号,甚至认为产权概念比所有权的涵盖更宽。

我认为这种认识是不符合它们的内涵的。从外文用词上可以看出二者的明显区别,所有权在英文中是property,而产权经济学中产权用的英文词是property rights(马克思表述它所包含的内容时用的是the right of property),从这里也可以看出这两个概念的涵义是不能等同的。所有权(property)指的是物或财产本身的归属问题,而“产权”(property rights)强调的是握有财产的所有权人所具有的实际权利。如果讲二者有联系的话,那可以说后者是前者的具体实现形式,也就是说后者只是前者实现其所有权时所产生的多个所有权主体之间的各种具体复杂的权利关系。马克思就说过不同的所有制或所有权,可以有同一的财产权利即产权关系。例如资本主义制度下,从所有权来看,产品不属于劳动者,而属于资本家；小商品生产的所有权关系则是产品属于劳动者,这两种所有权是本质不同的,但从商品交换的权利关系上看,二者又是同一的：互相承认对方是自己产品的所有者,在市场上实行等价交换,产品属于生产资料所有者。马克思所以强调二者的区别,这是因为资产阶级总是企图把资本主义所有权与小商品生产者的所有权混同起来,为资本主义所有制作辩护。

在进行国有资产管理体制改革中明确所有权与产权二者内容上的区别很重要,否则易于引致认识上的混乱。有的人在产权改革的名义下讲述所有权改革,例如有人说“非国有化的实质就是将国有企业产权由归属全体社会成员缩小为归属于部分社会成员或单个社会成员”,这里讲的内容是要改变所有权关系,而不是产权改革。

产权改革应当是指在所有权不变的条件下对资产的管理或支配权利上的变革,不是根本经济制度的改变,而是对财产管理体制的改变,例如我们讲在国有企业建立现代企业制度的改革时,第1条就是产权清晰。这里的“产权”这个概念的内涵是很明确的,产权清晰针对的绝不是说国有企业的所有权不清晰,而是指政府与企业在管理企业的权利、权限上不明确。江泽民同志1999年6月26日在青岛召开国有企业改革和发展座谈会时的讲话中对此作了清楚的阐述,产权清晰就是“明确国家和企业的权责”。因为目前有些企业管理、监督和经营工作不到位,国有资产的保值增值无人负责,江泽民同志提出：“国有企业必须建立有效的国有资产管理、监督和营运机制。要有严格的责任制度,要有人对国有资产的保值增值负责,不能只要管理的权力而不负任何责任。”这里对国有企业的产权改革的实质做了明确的解释。

在制定企业国有资产监督管理有关法规时,面临着从概念上明确所有权与产权的区别问题,在讨论中提出将产权定义为“产权是财产所有权及与财产所有权相关的财产权”。这个定义的表达并不是很清楚,这种看法表示出了所有权与产权二者的区别,不过没有说明区别在哪里。譬如,有人这样说：当产权的概念适用于不同所有权主体之间的财产归属时,它指的是所有权；当产权的概念适用于国家所有权内部不同企业之间的财产归属时,则是指经营权。这是一个很有意思的说明,尽管表述得有些模糊、不明确,不能用同一个名词来表示两个性质不同的事物,但它毕竟显示出了二者的区别。产权是由所有权派生的一种权利关系,不能与所有权本身直接等同,西方产权经济学把所有权规定在产权的概念中是不科学的。所有权改革涉及的是不同财产所有者之间的关系,产权改革只是指同一所有权内部不同主体对财产的支配权利。

明确这一点在当前显得非常重要,因为国有资产管理体制改革中,涉及中央政府与地方政府对国有资产的关系问题,这次改革的性质是所有权改革,还是产权改革,这一点应当是很明确的。国家统一所有是改革的前提,中央政府与地方政府都只是分别代表国家履行出资人职责,对国家来说,中央政府与地方政府都属于委托代理关系,不能把国家所有与政府所有等同起来,更不能把国家所有与地方政府所有等同。

与过去“统一所有,分级管理”不同的是,不是在于把地方政府的分级管理改变为“分级所有”,实行国有资产所有权上的变革,而是提高了地方政府的管理权限。这次规定各个地方对划归它管理的国有资产享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,把管资产和管人、管事相结合起来,这种改革的目的是充分调动中央和地方两个积极性,使社会生产力得到进一步解放。同时中央政府和地方政府合理分工分别代表国家履行出资人职责,这就界定了各级政府管理国有资产的权利和责任,改变了过去中央统一管理,地方责、权、利不明确的弊端。这有助于强化管理上的激励和约束机制,克服一直没有解决的“出资人主体虚位”现象。另外也应清楚,一定要坚持国家所有的原则不动摇,国家仍然是国有资产的终极所有者,对国有资产有立法权和终极处置权。

从产权关系即管理权利关系上看,中央、地方的国资管理机构是独立的、平等的民事行为主体,是依法行使出资人职责的特殊法人,但它们都必须在国家统一制定法律法规的前提下行事,国务院国有资产管理机构,可以依法制定全国的国有资产管理规则、办法,这些规则和办法对地方国有资产管理机构具有指导和监督作用。