探讨行政行为理论对行政应急法律实施机制的优化作用

（一）“行政行为论”之内涵

1.行政行为论的基础

作为国家的管理主体，在维护公共利益这个根本目的前提下又基于不同的具体行政目的，行政机关会针对行政相对人作出各种行为，例如，施以行政处罚，授予行政许可，进行行政强制执行，行政征收、征用等，上述行为在内容上各有其独特之处。这些行为又由于没有统一的概念与理论将其归纳为一个体系而显得分散，在对其进行关联性研究时也有很大难度。为实现前述不同类型且具有不同内容的行为的法律规范层面的分析以及法学学科维度的研究，传统的大陆法系国家以民法学上的法律行为概念为模板，将行政机关的行为置于“行政行为”这个统一的上位概念之中，以行政行为作为各种具体行为的逻辑起点，因此，行政机关的行为有了体系化的框架，其各种具体的行为在行政行为下得以展开。我国行政法学在发展初期吸收了传统大陆法系的行政法理论体系的精髓，移植了行政行为的概念及其理论体系，并围绕行政行为这一核心概念在我国的本土法律环境下对我国行政法学进行了系统的建构：从行政行为的主体出发，制定了行政组织法：从行政行为的行使出发，制定了行政行为法；从对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济出发，制定了行政监督法及行政救济法。由此可见，行政行为概念贯穿于整个行政法学体系与框架中，任何相关的行政法学理论研究追根溯源都不可避免地回归到对行政行为的分析上，“法律得以科学、无误地适用是以‘行政行为’的建构为基础，它是通过概括抽象出各种行政行为的一般特征进而对实践中遭遇的特定行政行为进行分析和定位而实现”。^[81]所以，行政行为论也就理所应当地成了行政法学固有的研究范式。

2.行政行为论的含义

行政行为论是指通过法律概念分析的方法将行政活动中的某一行政行为作为评价行政活动合法性的参考，从复杂的行政现实中抽象出不同种类的行政行为，通过对行政行为的类型化，运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制，并达到保障公民合法权益之目的。

可以说，行政行为理论的产生极大地推动了行政法学的发展，成为了传统行政法学研究的“阿基米德支点”。但是，需要指出的是，伴随着现代行政法实践的不断发展，行政法理论得以推陈出新，作为传统行政法理论的行政行为论也日益受到了学界的诟病。概括而言，行政行为论可能带来的弊端主要有如下几点。

第一，传统行政法学对行政行为理论的研究，一般仅是从静态上定点考察行政过程终端的行政行为的法律效果，而没有对行政行为法律效果的形成过程予以足够的关注。这种静态的行政行为分析模式，对单个行政行为进行个别的分析而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量，即行政行为论将行政主体的行政活动等同于作为最终结果的行政行为，而缺乏对最终行政行为得以作出的中间过程的考察，这是一种跳跃式的研究模式，同时，将结果与过程人为地进行分离，也表现出极大的片面性。对行政机关各种行政活动的分析理应是个由点及面的过程，即以行政行为为起点逐步形成行政过程的一个渐进的扩展式的研究范式。在这种传统的行政行为研究范式下，行政活动各个行为的动态发展以及各行为之间的关联却被忽略了。

第二，行政过程是由行政机关为达到一个特定的行政目的而作出的各种行为构成的一个整体的行为体系，不仅仅包括作为最终结果的行政行为，还有许多为实现最终结果所作出的其他行为，如事实行为、准行政行为等。而传统的行政行为理论将行政行为类型化，由此对行政行为的外延进行了限制，使得行政过程中除行政行为以外的其他行为形式无法被纳入行政法的视野中，即非行政行为被排除在行政法研究范围之外，这就导致不能对行政活动进行充分而全面的研究，研究的范围也就只能停留在对作为最终结果的行政行为的研究这一层面上。(www.xing528.com)

第三，依法行政是行政法的基本原则，其强调行政主体作出的行政行为必须有明确的法律依据，但囿于行政行为理论的局限，传统行政法学将除去行政过程最终结果的类型化的行政行为以外的其他行为形式均排除在研究范围之外，相应地也就只关注行政行为的合法性，而忽视了整个行政过程的合法性。“试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标，但事实上，单个行政行为合法并不能必然推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。”^[82]所以，行政过程的合法性不仅要求行政行为必须合法，对其他行为形式也有合法性的要求。行政行为论将行政合法片面理解为只要求行政行为合法的观念其实是一种结果法治理念与形式法治理念的表现。

第四，行政行为论以行政主体作出的最终发生法律效力的行政行为为基本研究对象，而忽略了对中间过程的考察，这就不可避免地出现这样一个弊端，即使最终行政行为是合法且合理的，但这种正当性由于缺乏行政活动连贯性过程的支持，其本身的来源是无法被证成的，而且，对一个结论正当性的考察，只能遵循因果关系的这种正面推导，而不可能由得出的结论再去反向寻找相关原因，这种预先设定结论再围绕结论、为结论服务、为证明而证明的方式，本身在逻辑上就是不科学的。所以，如果一个行政主体的行政活动在过程中就是不透明的、不清晰的、不受规范约束的，其最终作出的行政行为的正当性程度是值得怀疑的，这也是程序正义保障实质正义的法理在具体学科上的体现。因此，随着行政程序观念日益受关注，行政行为的研究范式被其他研究范式所取代也成为一种必然。

诚然，行政行为论的弊端日渐显现，但是，笔者认为“行政行为论”固有的缺陷并不能完全抹杀其在行政法中的理论价值，特别是在对行政应急法律实施机制的优化研究中，“行政行为论”作为一项重要的分析工具发挥着不可或缺的作用。以下对“行政行为论”在优化行政应急法律实施机制中的作用作进一步分析。

（二）“行政行为论”对优化行政应急法律实施机制之寓意

行政应急法律实施机制以行政行为为外在表现，如应急状态下的行政强制、行政处罚、行政征收、行政征用、行政决策等，它们既是行政主体作出的具体或抽象的行政行为，也是行政应急法律从静态转化为动态的一种践行方式。依照不同的标准，行政行为可划分为抽象的和具体的、羁束的和裁量的、依职权的和依申请的、作为的和不作为的等不同类型。若以社会状态和事件紧急程度为标准，也可将行政行为分为应急状态下的和常态下的，前者即为行政应急行为。行政应急行为与行政应急法律实施机制具有十分密切的关系，行政应急法律实施机制是实现行政应急法律的价值的内在连接纽带，而行政应急行为是行政应急法律实施机制合法化运行的外在表现形式。因而，无论是从行政法学的基本分析范式上看，还是从行政应急行为之于行政应急法律实施机制的紧密关系上看，行政行为论对优化行政应急法律实施机制都具有十分重要的作用。

（1）行政行为论关注行政行为的合法性，对于规范行政应急权力之行使，保障行政相对人合法权益，提高行政应急法律实施机制的权威性和有效性等方面具有重要作用。行政应急法律实施机制中的有权行政机关通过作出一系列行政应急行为实现对应急事件的处置，在这一过程中，行政应急行为的合法性不容忽视。原因在于：相较于常态下的行政权力而言，非常时期的行政应急权力一般具有“临时性”和“紧迫性”等特征，行政机关作出的行政应急行为通常缺乏常态下既有的、强有力的程序机制予以控制，因而行政应急权力就存在着可能被“滥用”的危险。正如日本学者小林植树教授指出的那样：“设立应急权的基本前提主要是为了维护国家安全、公共秩序或宪法体制，但在实际上往往成为统治者为了个人的安全或为加强其统治地位而镇压人民的借口。”^[83]那么，如何才能防止行政机关滥用行政应急权力？行政行为论为此提供了较为可行的解决方案，即将行政应急行为的合法性纳入考量范围，对其作出合法与否的评价。一旦对行政应急行为作出否定性的评价，意味着被宣告不合法的行政应急行为应当予以撤销或变更，同时还需要追究相关责任主体的法律责任。因而，以“行政行为论”为分析工具研究行政应急法律实施机制有利于规范行政应急权力之行使，保障行政相对人合法权益，提高行政应急法律实施机制的权威性和有效性。

（2）行政行为论限定了行政应急行为乃至行政应急法律实施机制的边界，以此为分析工具，有助于确保行政应急法律实施机制的合法化运行。首先，行政行为论限定了行政应急行为的边界，这是因为：在行政应急法律实施机制中，行政行为论注重对行政机关作出的特定行政应急行为进行类型化分析，区分不同种类的行政应急行为，通过对行政应急行为进行合法性判断来实现对行政应急权力的约束，事实上为行政应急主体应该为哪些行为和不为哪些行为提供了参照标准；其次，行政行为论为行政应急法律实施机制限定了范围，如前所述，行政应急法律实施机制就是指为有效预防和减少突发事件的发生，维护社会秩序和国家安全，保护人民生命财产安全而采取的促进行政应急法律有效实现的一系列相互作用的方法和手段。行政应急行为与行政应急法律实施机制具有十分密切的关系，行政应急法律实施机制是实现行政应急法律的价值的内在连接纽带，而行政应急行为是行政应急法律实施机制合法化运行的外在表现形式。因而，对行政应急行为加以限定，也就意味着行政应急法律实施机制的边界被框定了。行政行为论要求行政行为的有效性建立在主体、内容、程序以及形式的合法性基础之上，因此，不同阶段的行政应急法律实施机制都应当满足上述要求，否则，行政应急法律实施机制的有效性与合法性将难以实现。