优化行政应急法律实施机制

（一）研究框架

本书以突发事件的生命周期为划分依据，将行政应急法律实施机制分解到四个阶段，进而详细论述不同阶段中的法律实施机制。本书除去导论和结语外，共有五个部分。

第一章旨在解决行政应急法律实施机制的几个基本问题。首先，对传统法律实施理论进行梳理，分析法律实施的内涵与框架，厘清法律实施与法律适用、法律效果、法律实现、法律运行、法律创制、法律监督等相关概念的联系与区别；阐释法律实施的内涵与分类。其次，提出一种新的划分依据，对行政应急法律实施机制进行再构。再次，机制是连接主体与对象的桥梁，通过介绍行政应急法律实施的主体与对象，凸显其与传统法律实施主体、对象的差异。最后，阐释行政行为理论、行政过程理论和行政法律关系理论作为行政应急法律实施机制的三种分析工具，对优化行政应急法律实施机制之意蕴。

第二章论述的是预防与应急准备阶段的法律实施机制。首先，论述本阶段法律实施机制的特点，归纳出本阶段法律实施机制的类型，具体包括：预案管理机制、风险评估机制、宣传教育培训演练机制、资源储备保障机制。其次，剖析制约各个机制良性运行的原因；最后，提出可行的完善路径，如加强风险意识、注重动态管理等。

第三章论述的是监测与预警阶段的法律实施机制。首先，论述本阶段法律实施机制的特点，归纳出本阶段实施机制的类型，具体包括：监测机制、预警机制。其次，剖析制约各个机制良性运行的原因；最后，提出可行的完善路径，如完善软硬件设施、提升监测能力、实现监测途径的多元化等。

第四章论述的是应急处置与救援阶段的法律实施机制，其是四个阶段中最重要的部分。首先，论述本阶段法律实施机制的特点，从功能角度出发，将本阶段的法律实施机制概括为接警响应机制、应急指挥决策机制、救援执行机制。其次，阐述各个机制的含义与表现形式，剖析各个机制存在的不足及其制约因素；最后，提出可行的完善路径，如加大协调联动、夯实应急准备、优化处置方式、强化危机沟通等。

第五章论述的是恢复与重建阶段的法律实施机制。首先，论述本阶段法律实施机制的特点，归纳出本阶段法律实施机制的类型，具体包括：救助性机制、发展性机制、总结性机制；其次，剖析制约各个机制良性运行的原因；最后，提出可行的完善路径，如明确工作定位、加快推进专门性立法、构建多元化的救助体系，实施可持续的发展战略等。

本书研究的基本思路大致如下：现有的法律实施机制如何——为何不套用传统的法律实施机制——依据什么标准构建新的行政应急法律实施机制模型（生命周期理论）——各阶段中包含哪些具体的实施机制——存在什么问题——如何完善。本书从抽象到具体，从宏观到微观，在结构上属于“总—分”式，详见图1。

（二）研究方法

方法是研究的手段与支撑，不采用任何方法的研究注定成为无源之水、无本之木。本书紧贴选题，主要采用了以下研究方法。

1.文本分析法

图1　全书结构框架示意图

行政应急法律实施机制研究旨在考察机制指向的对象——法律文本是否运行、落实到位，因而文本分析是不可或缺的。在梳理各层级、各类型的行政应急法律规范体系的基础上，以我国应急法治最高准则的《突发事件应对法》为主线，提出了行政应急法律实施机制四阶段的划分逻辑，进而形成了本书第二至五章的核心架构。此外，各阶段之下具体的法律实施机制并非凭空臆想，而是完全依据《突发事件应对法》的文本规定予以提炼和总结而成。

2.实证分析法

本书属应用型论文，旨在改善当下突发事件多发频发的紧迫现状，因而，研究方法自然不能脱离实际。本书的实证分析法包括两种：①数据统计法。在论证当前我国突发事件造成的危害、行政应急法律实施现状等问题时，通过统计数据进行支撑，以保证研究的科学性和客观性。②案例分析法。本书以瓮安事件、石首事件，汶川地震、青海玉树地震、北京“7·21”暴雨灾害、甬温动车事故、上海外滩踩踏事故、南方低温雨雪冰冻灾害、沈阳雾霾、昆明晋宁群体性事件、青岛“11·22”输油管泄漏爆炸事故、天津港爆炸事故、兰州水污染事件、紫金矿业污染事件、温岭火灾、日本坂神地震、印度洋海啸、美国加州北岭地震等国内外大量案例为素材，从实践的角度来检视当前我国行政应急法律实施机制存在的不足，坚持理论与实践相结合。

3.比较分析法

斯梅尔塞曾言：“没有比较的思维是不可思议的，如果不对比，一切科学思想和科学研究也都是难以想象的。”^[131]本书从第二到第五章，每一章的第三节都会穿插和嵌入美、英、日、德等应急管理较发达国家或地区的相关法律实施机制的情况，以为我国行政应急法律实施机制的完善路径提供多元化视角，以期起到参考借鉴作用。

4.交叉研究法

法律实施问题是一个法学问题，但却不是一个纯粹的法学问题；其既是一个理论问题，但也涉及很多技术层面的方法。因此，本书除了法学研究方法外，还涉及社会学、心理学、管理学、经济学等多学科研究方法。

（三）创新之处

1.选题新

本书的立题源自三个发问：第一，为何我国当下突发事件多发频发——是立法的问题还是立法后的法律实施问题（事实证明为后者），这是本书研究“法律实施”问题的初衷。第二，法律实施理论包含有哪些内容（主体、客体、机制、评价标准等）——为何不研究主体、客体等问题，而要从机制进行切入，这是本书研究“法律实施机制”问题的初衷。第三，既然要解决突发事件多发频发的问题，那么法律实施机制的中的“法律”是否有范围限制——为何要从行政法视野出发去研究法律实施机制问题，这是本书研究“行政应急法律实施机制”的初衷。

法律实施是法律生命力之所在，是实现法律价值的必由之路，而法律要实施就必须以机制为桥梁。行政应急法的调整对象为行政应急法律关系，即因行政应急活动而形成、产生或引发的权利与义务的关系。在应急情境下，行政机关的权力与责任、公民的权利与义务都不能与常态情境下相等同。因而，无论是将行政应急法作为新生事物也好，还是因突发事件较之常态事件会给国家和社会带来更大的危害也罢，对行政应急法律实施机制进行研究都十分紧迫且必要。本书的选题由行政应急法、法律实施和机制三个词所构成，而选题的新意也体现在这三个方面。从数量上来说，第一，关于“法律实施”的问题，学界研究并不多。在2005—2015年10年间中国知网收录的1743192篇法学文章中，题名中包含有“法律实施”的论文为249篇，占比为0.014%。第二，关于“法律实施机制”的问题，学界研究更少。这10年间，题名中包含有“法律实施机制”的论文仅为10篇，占比为0.0006%。第三，关于“行政应急法律实施机制”的问题，学界研究几近空白。这10年间，题名中包含有“应急法律实施机制”或“行政应急法律实施机制”的论文为0篇。寥寥无几的数据反映了当前理论界对行政应急法律实施机制问题尚缺乏系统化的研究，而本书旨在填补这一空白。笔者尝试通过体系化的论述，详细探析我国行政应急法律实施机制存在的不足及原因，以期完善行政应急法律实施理论，再通过理论与实践的互动，改善当前突发事件暴发率高居不下的现状。

2.视角新

第一，本书的侧重点为“行政应急法律实施机制”，而非“应急机制”“应急法律机制”或“应急机制的实施”。在中国知网10年间收录的1743192篇法学文章中，以“应急法律实施机制”或“行政应急法律实施机制”为题名进行搜索，一篇都没有。在模糊搜索中，与之相关的文章大致有4篇，分别为赵文菁的《论突发环境事件应急法律机制的实施——以4·11兰州水污染事件为例》（吉林大学2015年硕士论文）；中国人民大学法学院课题组的《重金属污染风险防范与应急法律机制研究》（载《中国环境法治》2012年第2期）；杜万平的《环境行政权的监督机制研究——对环境法律实施状况的一种解释》（载《环境资源法论丛》2006年第00期）；李伟的《突发公共卫生事件应急机制若干行政法律问题研究》（载《法治论坛》2008年第1期）。严格来说，这四篇的侧重点在于“应急机制”“应急法律机制”或“法律机制的实施”。本书以“行政应急法律实施机制”为研究对象，侧重点在于如何完善机制从而推动行政应急法律更好地实施，而非论述我国的应急管理机制、应急法律机制及应急法律机制应如何实施等问题，这与当前学界的研究视角是有所区别的。

第二，本书是在行政法学领域，就行政应急法律实施机制问题进行的整体性研究，而非仅在某个具体领域针对具体机制展开研究。学界现有的与应急法律实施机制相关的文章多是从环境法学、国际法学、经济法学的角度出发，从行政法特别是从行政应急法的视角进行研究的文章寥若晨星。在行政应急法领域，由于法律实施机制庞杂，因而，相关的研究成果多是与微观的、具体的领域相结合而展开分析的，如林鸿潮的《论非常规突发事件应对中的市场机制——从社会动员的缺陷说起》（载《暨南学报（哲学社会科学版）》2015年第4期）；刘淑华的《论河北省跨行政区污染防治的法律实施机制》（载《科技信息》2014年第6期）；李伟的《突发公共卫生事件应急机制若干行政法律问题研究》（载《法治论坛》2008年第1期）；马怀德的《完善北京城市应急决策指挥机制》（载《法学杂志》2012年第9期）；王宏伟的《完善重大决策社会稳定风险评估机制的五大转变》（载《云南社会科学》2013年第2期）；徐亚文、伍德志：《论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构》（载《政治与法律》2012年第1期）；章志远、朱渝的《我国群体性事件法律化解机制之反思》（载《法治与社会发展》2013年第4期），等等。这些研究多是将某种具体的机制与某个地域或某个领域相结合，研究范式如：食品安全领域的风险评估机制，反恐怖主义领域的公众参与机制等。这些研究针对性较强，但适用范围有限。对此，本书将尝试从整体的视角出发构建一套适用于一切行政应急法律的系统的法律实施机制。

3.内容新

第一，本书研究行政应急法律的实施机制，但并未采用传统法理学中的执法、司法、守法、监督的法律实施机制分类模型。笔者认为，法律实施机制应体现其所实施法律的特性，然而传统理论中的法律实施机制并未区分常态法与应急法在表现形态上的异同。对此，笔者坚持以突发事件及行政应急法的特性为依归，在对学界现有观点进行梳理的基础上，对重复交叉之处予以廓清，尝试提出新的划分模型和实施机制，即依照突发事件的生命周期，将行政应急法律实施机制分解到预防与应急准备、监测与预警、应急处置和救援、事后恢复与重建四个阶段之中，并依照《突发事件应对法》之文本规定，将四个阶段进一步分解为预案管理机制、风险评估机制、宣传教育培训演练机制、物资储备保障机制、监测机制、预警机制、接警响应机制、应急指挥决策机制、救援处置机制、救助性机制、发展性机制、总结性机制十二种具体的实施机制。

第二，本书未采用法律实施机制泛化的划分类型，如常提及的信息公开、公众参与和监督、责任等机制。由于这些机制贯穿于突发事件的始终，因而本书并不认为这是行政应急法律的实施机制，而应属行政应急法律的原则范畴。故而，本书并未按照传统研究方式将其单独列出，而是分解到各具体机制之中，有针对性地予以体现。

第三，论证材料较为新颖。苏力先生曾言，问题意识更多地来源于真实世界的经验，而非来自于概念或理念层面。^[132]本书始终坚持从现实中发现问题，再以问题为导向展开研究，因此，文章在每一种实施机制里面都配以最有代表性的案例从旁佐证。此外，在案例的选取上也注意到了时间界限。由于我国行政应急法律体系的建立和完善以2003年的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年的《突发事件应对法》为标志，因而，本书选取的我国的所有案例都在2007年以后，以期充分揭示当前我国行政应急法律实施机制存在的弊端及原因，进而有针对性地提出完善建议。

4.方法新

当前学界列举了很多细小的、具体的实施机制，如生态补偿机制、风险评估机制等。虽然较为精细化，却失之结构性与整体性，无法凸显各实施机制的联系。笔者以突发事件的动态过程为研究思路，将行政应急法律实施机制分解到四个环节中，既体现了价值、规范与现实三者之间的互动，也将实施机制由静态的存在变成了动态的关联。此外，法律实施问题虽是一个法学问题，但却不是一个纯粹的法学问题，还涉及经济学、社会学、管理学、心理学等多学科知识，因而，笔者在行文过程中借鉴采用了其他学科的知识点，体现了多学科的交叉与融合。

【注释】

[1]参见《孟子·离娄上》第一章。

[2]郑策：《吴邦国作2011年全国人大常委会工作报告（实录）全文》，载中国网，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/10/content＿22100318＿4.htm，2016年12月20日访问。

[3]闪淳昌：《加快建立健全突发公共事件应急机制　提高我国应对危机和风险的能力》，载《信息化建设》2004年第11期。

[4]具体参见：陈若冰：《昆明发生暴力恐怖袭击》，http：//news.qq.com/zt2014/kunmingBlade/；张晖：《2014年广州登革热疫情》，http：//www.huaxia.com/zt/tbgz/14-056/4206296.html；国务院江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故调查组：《昆山“8·2”特别重大爆炸事故调查报告（全文）》http：//news.xinhuanet.co m/talking/2014-12/31/c＿1113836 952.htm；陈杰：《云南鲁甸地震遇难人数增至617人》，http：//news.xinhuanet.com/photo/2014-08/08/c＿126850117＿2.htm；人民网舆情监测室、黄云、熊剪梅、柴萌：《晋宁县征地冲突事件舆情分析》，http：//yuqing.people.com.cn/n/2014/1031/c210114-25946195.html；“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件联合调查组：《“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件调查报告》，http：//money.163.com/15/0121/11/AGFUGAMJ00253B0H.html；冯文雅：《“东方之星”号客轮翻船事件调查报告公布》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/31/c＿128583523＿2.htm；张樵苏：《中国民政部：近期南方部分地区强降雨致18人死亡》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c＿1115673273.htm；周阳：《内地今年已查证42万吨“僵尸肉”部分系二战储备品》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20150705/t20150705＿519077004.shtml；张慧：《天津港爆炸事故调查报告公布》，http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-02/06/c＿128708029.htm；宇文杰：《深圳光明新区特别重大滑坡事故调查报告公布》，http：//news.ifeng.com/a/20160715/49362458＿0.shtml；朱隽、常钦：《福建泰宁地质灾害初步认定为泥石流》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/10/content＿5071716.htm；杨嵩孛：《盐城风灾死亡人数上升至99人　受伤846人》，http：//news.ifeng.com/a/20160626/49244154＿0.shtml？＿zbs＿baidu＿bk。

[5]夏锦文：《法律实施及其相关概念辨析》，载《法学论坛》2003年第6期；张琪：《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》，载《法律科学》1999年第1期。

[6]宋迎军：《论法律实施》，载《河北法学》1995年第5期。

[7]李利军：《法律实施观念的革新》，载《法制日报》2007年10月21日，第16版。

[8]王耀海著：《制度演进中的法治生成》，中国法制出版社2013年版，第101页。

[9]李利军：《法律实施观念的革新》，载《法制日报》2007年10月21日，第16版。

[10]沈宗灵著：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第263～265页。

[11]蒋立山：《法律实施的评价标准》，载《法学杂志》1994年第1期。

[12]张琪：《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》，载《法律科学》1999年第1期。

[13]宋迎军：《论法律实施》，载《河北法学》1995年第5期。

[14]范愉：《多元化的法律实施与定量化研究方法》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2013年第2期。

[15]王佑臣、杨利：《当前法律实施中的主要问题、原因及对策》，《山东法学》1992年第1期；谢士文：《法律实施论纲》，载《河北法学》1996年第5期；路有全：《当前法律实施弱化现象的分析与思考》，载《社会科学》1995年第10期；王叔良、史建三：《上海法律实施状况之评析》，载《政治与法律》2012年第3期。

[16]张琪：《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》，载《法律科学》1999年第1期。

[17]郁忠民：《法律实施评述》，载《政治与法律》1988年第4期；马怀德著：《法律的实施与保障》，北京大学出版社，2008年，第12页。

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[19]谢士文：《法律实施论纲》，载《河北法学》1996年第5期。

[20]徐汉明：《法治的核心是宪法和法律的实施》，载《中国法学》2013年第1期。

[21]范愉：《多元化的法律实施与定量化研究方法》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2013年第2期。

[22]王宝明：《立法与法律实施问题研究》，载《河北法学》1995年第4期。

[23]方世荣：《论公法领域中“软法”实施的资源保障》，载《法商研究》2013年第3期。

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[29]曾宇辉：《打造“透明政府”的现实思考——近年来国内关于政府信息公开问题研究的综述》，载《云南行政学院学报》2011年第3期。

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[31]张维迎著：《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第66页。

[32]方纯：《法律的激励机制及其实现条件》，载《广西民族学院学报（哲学社会科学版）》2006年第4期。

[33]李煜兴、周佑勇：《长三角地区区域规划实施的法律保障机制研究》，载《华东经济管理》2010年第2期。

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[35]邓海峰：《碳税实施的法律保障机制研究》，载《环球法律评论》2014年第4期。

[36]王朝：《法律实施方式选择策略研究——以1887—1917美国进步运动改革为例》，复旦大学2010年硕士论文，第24～25页。

[37]李瑜青：《诚信机制在法律实施中的价值——以构建政务诚信为切入点》，载《探索与争鸣》2013年第10期。

[38]李煜兴、周佑勇：《长三角地区区域规划实施的法律保障机制研究》，载《华东经济管理》2010年第2期。

[39]李友根：《法律实施机制的健全：论〈广告法〉的修改》，载《广告大观（综合版）》2006年第6期。

[40]李亚肖：《论森林碳汇国际法律机制及其在中国的实施》，河南经贸大学2013年硕士论文，第7页；张虹：《生态补偿法律制度的完善和实施机制的构想》，兰州大学2006年硕士论文，第25页。

[41]张建伟：《论农村环境保护法的实施机制》，载《当代法学》2009年第2期。

[42]杨小敏著：《食品安全风险评估法律制度研究》，北京大学出版社2015年版，第95～127页。

[43]张小明：《〈突发事件应对法〉实施中存在的主要问题与完善路径》，载《行政与法》2013年第9期。

[44]高雪静、魏永忠：《论我国农村社会安全突发事件协同治理机制的完善》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[45]朱最新：《服务型政府视角下的应急管理》，载《法治论坛》2008年辑刊。

[46]王祯军：《2007年以来国内应急法制研究综述》，载《大连干部学刊》2012年第7期。

[47]戚建刚、郭永良：《〈武汉市突发事件实施办法（草案）〉若干问题研究》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[48]兰澎钦、刘丽萍：《贯彻〈突发事件应对法〉提高应对突发事件的能力》，载《北京石油管理干部学院学报》2013年第4期。

[49]于安：《〈突发事件应对法〉的实施问题》，载《理论视野》2009年第4期；莫纪宏：《〈突发事件应对法〉及其完善的相关思考》，载《理论视野》2009年第4期。

[50]马怀德：《修改〈突发事件应对法〉的几点建议》，载《理论视野》2009年第4期。(www.xing528.com)

[51]杨海坤、吕成：《迈向宪政背景下的应急法治——〈突发事件应对法〉颁布后的思考》，载《法治论丛》2008年第1期。

[52]马怀德：《修改〈突发事件应对法〉的几点建议》，载《理论视野》2009年第4期。

[53]兰澎钦、刘丽萍：《贯彻〈突发事件应对法〉提高应对突发事件的能力》，载《北京石油管理干部学院学报》2013年第4期。

[54]戚建刚、郭永良：《〈武汉市突发事件实施办法（草案）〉若干问题研究》，载《武汉科技大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[55]National Researeh Counell，Risk Assessment in the Federal Government：Managing the Process，Washington D.C.：National Academy Press，1983，pp.18-19.

[56]陈秀梅、甘玲、于亚博著：《领导者应对突发事件的理论与实务》，人民出版社2005年版，第240～248页。

[57][苏联]苏联科学院法学所编著：《马克思列宁主义关于国家与法权理论教材》，中国人民大学出版社1955年版，第498页。

[58][苏联]玛·巴·卡列娃等：《国家和法的理论》（下册），中国人民大学出版社1956年版，第414页。

[59][德]魏德士著：《法理学》，吴越、丁晓春译，法律出版社2005年版，第287页。

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[61][英]戴维·M.沃克著：《牛津法律大辞典》，光明日报出版1988年版，第655页。

[62]William Kovacic，“Private Litigation in the Enforcement of Public Competition Law”，http：//www1ftc1gov/speeches/other/030514biicl1htm，2005-9-2.

[63]Ren David，English Law and French Law：A Comparison Substance，London：Stevens，1980，p.8.

[64]See Garoupa，Nuno，“The Theory of Optimal Law Enforcement”，Journal of Economic Surveys，Vol.11，No.3，1997，pp.267-295；Becker，S.Gary，and J.George，“Law Enforcement，Malfeasance，and Compensation of Enforcers”，The Journal of Legal Studies，Vol.3，No.1，1974，pp.1-18；Katsoulacos，Yannis and D.Ulph，Legal Uncertainty，“Competition Law Enforcement Procedures and Optimal Penalties”，European Journal of Law and Economics，Vol.41，No.2，2016，pp.255-282.

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[66]马怀德主编：《法律的实施与保障》，北京大学出版社2008年版，第250～253页。

[67]许婉如：《论欧盟食品安全监管制度——兼论对我国的启示》，安徽大学2014年硕士论文，第8页。

[68]Dreyer，Martion and Ortwin Renn，Food Safety Governance：Integrating Science，Precaution and Public Involvement，Berlin：Springer-Verlag，2009，p.3.

[69]陈党：《行政问责法律制度研究》，苏州大学2007年博士论文，第1页。

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[71]James L Perry，Handbook of Public Administration（Second Edition），San Francisco：Jossey Bass Inc，1996，p.122.

[72]Henson，Spencer，and J.Caswell，“Food Safety Regulation：An Overview of Contemporary Issues”，Food Policy，Vol.24，No.6，1999，p.593.

[73]许婉如：《论欧盟食品安全监管制度——兼论对我国的启示》，安徽大学2014年硕士论文，第6页。

[74]张旭：《食品安全法律责任制度研究》，河南大学2010年硕士论文，第6～9页。

[75][美]塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊著：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，汪晓寿、吴志华、项继权译，华夏出版社1989年版，第84页。

[76]分别为：非参与（操纵、治疗）；象征行为（通告、征询、抚慰）；公民权力（合伙人、代议制、公民控制）。See Sherry R.Arnstein，“A Ladder of Citizen Participation”，Journal of the American Planning Association，Vol.35，No.4，1969，pp.216-224.

[77][美]科恩著：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1980年版，第77页。

[78]McDaniels T.L.，Gregory R.S.and Fields D.，“Democratizing Risk Management：Successful Public Involvement in Local Water Management Decisions”，Risk Analysis，Vol.19，No.3，1999，pp.497-510.

[79][英]斯蒂芬·艾斯特：《第三代协商民主》（上），蒋林、李新星译，载《国外理论动态》2011年第3期。

[80]Sherry R.Arnstein，“A Ladder of Citizen Participation”，Journal of the American Planning Association，Vol.35，No.4，1969，pp.216-224.

[81]Fiorino，Daniel J.，“Citizen Participation and Environmental Risk：A Survey of Institutional Mechanisms”，Science，Technology，and Human Values，Vol.15，No.2，1990，pp.226-243.

[82]王辉霞：《公众参与食品安全治理法治探析》，《商业研究》2012年第4期。

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