社会保障理念与未来发展：《社会保障学》第四节成果

一、社会保障理念的内涵

关于社会保障的理念，可以说是一个动态发展的过程，每个发展历程的实践活动，都在不断提升理念的层次。在长达四百多年的历史长河中，就曾经历了从“济贫”到“防贫”再到福利普惠的多次跃进和理念更新，从而造就了具有现代意义的社会保障理念：社会保障是国家（政府）通过立法，集聚社会力量，形成专门的社会保障基金，并采取多种政策和措施，对国民收入进行分配和再分配，保障全体国民的生存安全和基本生活，特别对弱势群体和处于危境的国民以倾斜照顾，同时根据可能逐步提高国民大众的福利水准，使更多国民及其家庭，都能过上健康的幸福生活。

根据上述总体概括，社会保障的现代理念应该必备下列六个要件：（1）国家（政府）是责任主体；（2）法律支持下保证实施；（3）建立专门的社会保障基金；（4）实现国民收入的分配和再分配；（5）保障全体国民的生存安全和基本生活；（6）提高福利水准，使国民逐步过上健康的幸福生活。

二、社会保障理念的变化与价值取向

（一）社会保障理念的变化

社会保障是时代发展的产物，更是与时代同步同行，包括它的理念在内，其不断变化的内容都带上了浓浓的时代特征。马克思唯物主义告诉我们，存在决定意识，所以，社会保障的所有理念都是由不同时代阶段所存在的现实所决定的，正是现实的变化才引起社会保障理念的更新。下面三种现实的推动，对于社会保障理念的变化，有着决定意义：

第一，由于早期工业化，社会保障逐步脱离慈善救济状态，向着有立法支撑并以国家为责任主体的社会救助发展，从而产生保障国民最低生活需要的理念。

第二，由于工人运动的推进，社会保障逐步放弃“雇主责任”状态，向着由政府主导的强制性社会保险发展，从而产生保障国民基本生活需要的理念。

第三，由于福利主义兴起，社会保障逐步改变局限中低端状态，向着有理性并可持续的全面福利发展，从而产生保障国民福利性生活需要的理念。

当然，现实的因素是复杂的，可以说社会保障理念的不断更新，是各种因素综合反复影响的结果。归纳起来，社会保障理念的变化，主要受到以下七个方面现实因素的影响：

1．人类生存风险。首先，随着时代的发展，人类生存所遇到的风险焦点在不断转移，已不仅仅停留在通过济贫和施舍而维护生存的阶段。特别是在现代社会中，货币收入风险越来越为人们所关注，几乎成为现代风险的焦点，由此，社会保障中收入保障理念占据了重要地位；其次，人类生存风险的责任定位也在发生变化，从人人自负到雇主责任，再从政府责任和社会责任到个人责任的加强，从而不断地影响着社会保障理念的深化。

2．工业化推进。工业化的推进促进了城市化，从而引起整个社会的生产方式和生活方式的极大改变，尤其是家庭结构分化加强，家庭功能逐渐弱化。虽然家庭在保障老、弱、病、残方面的作用将长期存在，但是毕竟许多功能已越来越被社会所替代，在保障人们的生存和生活过程中，社会的作用更显突出，社会是人们保障主体的理念，已深深地融入社会保障之中。

3．市场经济深入发展。市场经济的深入发展导致市场竞争加剧，人们特别是劳动者的风险加大，从而不可避免地出现由市场弱者和市场失败者组成的贫困群体，他们的生活不仅受到市场竞争的威胁，而且使社会出现动荡。为此，原先完全通过济贫使其渡过难关的消极理念已不适应，必须改而换之从源头抓起，就是使社会援助朝着预防这些风险发生的方向发展，这就引致了社会保障中防贫理念的产生。

4．政治权利普及。一方面，随着人类文明的发展以及经济逐渐发达，人们追求普遍享有政治权利的愿望因此而更加强烈；另一方面，政治权利的内涵进一步扩充，涉及亿万群众利益的社会保障权利自然也被包括其中，是否享有社会保障权利已被提到政治高度。在现代社会中，社会保障权利更被列为基本人权，它的具体表现形式为生存权、劳动权和福利权，从而使社会保障理念不仅被赋予更高层面的权利含义，而且随着人权观念的普及，极大地推动着社会保障理念的更新。

5．国民需求变化。社会经济的发展带来各国国民生活水平向上，社会需求趋向生活质量提高。这一现实的变化不仅使社会保障的水平逐步提高，而且在理念上也发生了变化，即社会保障除了最低生活保障和基本生活保障外，还加进了福利生活保障的内容。在一些发达国家，为了适应国民需求多样化的状况，社会保障中社会福利和社会服务的力度加大，从而使社会保障冲破传统观念，朝着使所有社会成员都能过上具有文化性的健康生活方向发展。

6．社会问题突显。社会问题突显是社会保障理念发生变化的一个重要因素，其中，老龄化和就业恶化是两个影响较大的问题。由于人口老龄化加速，造成社会赡养人口增多，社会保障基金不足，与老龄化相关的年金、医疗等引发的社会问题更加突显，过去那种片面强调高福利的理念受到抵制，国家责任的解释也得到了修正，个人承担更多义务被进一步强调。因此，人们重新思考单一保障模式的种种弊端，从而使适度水平的多层次保障理念开始占据主流地位。另外，由于经济萧条引发各国就业状况恶化，失业保障不堪重负，人们也在反思消极保障带来的结果，于是，以促进再就业为特征的积极失业保障理念诞生，并得到了国际上的普遍认可。

7．保障理论推动。理论的发展对社会保障理念的更新作用是显而易见的。且不说16世纪初英国空想社会主义者理论对社会保障理念的启蒙作用，仅就马克思关于国家保障的理论主张，以及贝弗里奇有关对全体公民实行全面保障的福利国家思想，都对不同时期和不同制度下的社会保障理念发挥了重要的引导作用。此外，一些经济学理论，特别是福利经济学等学说以及社会学、保险学、人口学、管理学等学科理论，都对社会保障理念的形成和发展作出了重要贡献。因此，可以说社会保障的理念变化，正是建立在各种与社会保障相关理论发展的基础上的。

（二）国际社会保障理念的价值取向

1．强调收入保障。即把社会保障视同收入保障。认为社会保障就是“在国民生活中，出现收入中断或永久丧失时，国家为保证其最低或基本生活水平的收入而制定的综合性措施和制度”。(www.xing528.com)

2．强调公共福利。即把社会保障视为公共福利。认为“社会保障是一种公共福利计划，旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，并通过公益服务和家庭生活补助，以提高其福利”。

3．强调社会安全。即把社会保障视为社会安全网。认为社会保障就是对生老病死、伤残和孤寡、衣食住行等社会问题提供安全性保护，包括对收入、支出，以及所遇各种社会风险予以支持和补贴。

4．强调社会公平。即把发展社会保障视为对社会公平的追求。认为社会保障是社会公平和社会安全的一种机制，是为在市场竞争中失败的人不致遭受灭顶之灾，并能获得重新参与竞争的机会，同时还为失去劳动能力或遭受意外困难的人提供生活保障。

5．强调基本人权。即把社会保障视为一种基本人权。认为“每个人及其家庭的衣、食、住、行，都有享受适当水平社会服务的权利，特别在遭受失业、疾病、寡居、老年等情况，以及因个人不可抗拒的遭遇而出现生存危机时，有权获得社会的保障”。

三、我国社会保障未来发展

（一）更加注重人人享有

不论是从基本人权享有出发，还是从维护社会公平正义来说，社会保障的人人享有，无疑都是其核心追求的目标。人人享有即“普享”社会保障不是梦想，即使像我们有13亿人口的发展中大国，也是可想可及的。为了要达到上述理想目标，国家在2007年就已经提出社会保障要在2020年前实现城乡全覆盖的战略要求。事实上，我国提前8年于2012年7月就实现了基本社会保障制度的全覆盖。只有人人享有社会保障，才能真正达到我们企盼的社会和谐文明之境界。

（二）更加注重制度优化

社会保障改革发展的30年，实际也是社会保障制度不断得到修正、完善和升华的过程，这个过程不会终结，还会继续延伸下去。应该承认，我国的社会保障各项制度还存在不少缺陷，正是这些薄弱环节的存在，影响着社会保障应有效能的最充分发挥，所以进一步优化各项制度，改善其现有的不足，已成为我国社会保障未来发展的重要任务之一。为了使今后制度优化更加有效，我们必须抓住目前所存在的一些瓶颈问题，在三个方面值得关注和努力：一是强化制度统一。由于多元制度并存，不仅造成制度间不公平，同时也极大影响到制度的效率。因此，未来发展的一个重要课题，就是要将同一项目的多种制度进行合并重组，形成相对统一的全国性制度。二是强化统筹互济。这是促进制度更加公平和合理的必要步骤，特别是其中社会保险制度的优化，就更要强调社会统筹，包括统筹范围和统筹层次。未来城乡统筹和全国统筹是统筹社会保障的最终目标。三是强化公效结合。公平与效率是不可分的共同体，你中有我，我中有你，缺一不可。虽然，社会保障中公平始终占其首位，但也不可偏废效率，没有效率的制度也是不公平的。我们的目标是在优化制度中妥善处理好公平与效率的关系，在一种倾向掩盖另一种倾向时，允许强调和突出一方，以求矫正已经失衡的两者关系。

（三）更加注重政社合力

毋庸置疑，社会保障中政府承担着主体责任。但是，事实证明，一个完善而健全的社会保障体系的建立，仅凭政府一方之力即独家承揽，是既不现实又难以最终实现的。因此，如何加强政府与社会各方通力合作，广泛发动民间参与，最大程度地发挥社会各方力量，充分利用现有社会资源，建立起一个共同应对的政社合力体制，是今后所面临的重大课题，也是未来努力的方向。政社合力体制的建立，其正面效应是明显的：一是增加了可用资源；二是发挥了政社两个积极性；三是提高了保障工作效率；四是减轻了政府所背负的沉重负担。当然，最根本的还是由此创造了社会保障的有效发展方式。

（四）更加注重发展补充

发展补充保障意义重大，它不仅能提高国民保障水平，而且因此还能扩大社会保障的受益面，同时由于发展多样的法定外项目，还能调动社会各方积极性，满足社会不同收入、不同要求、不同阶层人们的保障需求。因此，发展补充保障是一项非常重要的战略性举措。强调在社会保障的未来发展中要更加注重加大力度推进补充保障有两个层面原因：一是现实原因。目前由于普遍缺乏补充保障，使国民保障形式单一，几乎完全依赖法定保障，这也导致法定保障水平居高不下。二是从长远考虑。完善的社会保障，必然是由不同主体、不同人群、不同水平、不同制度，以及不同资金来源构成的多层次多支柱结构。事实证明，不发展补充保障，国民的保障水平就不可能持续提高；不发展补充保障，也难以满足日益增长的社会多元需求。因此，未来的社会保障，不能只有主角而没有补充保障这个配角，在未来更加注重补充保障发展，就是要使补充保障真正成为法定保障的有力“补充”。

（五）更加注重持续发展

社会保障的可持续发展，越来越引起人们关注，因为它关系到全体国民的切身利益和社会稳定的大事。由于未来的不确定因素增加，使社会保障的持续发展增加了难度，其中有三个因素影响最大：一是人口老龄化乃至高龄化，对社会保障的安全供给，无疑是个极大挑战，老年人养老金、医疗支出和服务需求都将迅速增长。二是经济波动频繁，削弱了社会保障赖以支撑的基础。由于经济原因，失业和低保支出都会大幅增加，社会保障基金收支压力增大。三是社会的发展和国民要求提高保障需求的呼声增大，从而导致社会保障的待遇水平与可供资源的矛盾加剧。因此，在社会保障的未来发展中，必须更加注重可持续发展，特别在以下三个方面要着力改善：第一，社会保障待遇水平必须要与经济社会发展相适应，理性地对待社会要求提高保障水平的压力，坚持保障水平不超度的原则；第二，社会保障的各方负担要均衡适度，政府财政、企业和个人的负担都要严格控制在适当的范围内，避免造成财政亏空，企业竞争力下降和个人负担过重的情况发生；第三，社会保障的资源供给要保证，特别是资金来源要确保，应充分注意现有资源的增值，以及社会资源的集合和运用，谋求资源供给的多渠道，力争社会保障的供求平衡。

（六）更加注重完善法制

改革开放以来，我国社会保障成就斐然，但是如果要问社会保障最滞后、最乏力以及最急需改善的方面，莫过于社会保障的法制建设。由于法制不健全、立法层次太低，以及“以政代法”的普遍存在，社会保障的公信力和权威性受到严重影响，社会保障的实施也徒增不少阻力。在目前的法制建设中，即立法、执法和普法三个层面里，最薄弱的无疑是立法，由于立法进程迟缓，也使执法和普法两个层面的推进受到影响。虽然，我国已经颁布了《社会保险法》，出台了《社会救助暂行办法》，但社会保障立法进度和立法项目仍然太慢和太少，完全不能适应快速发展的社会保障需要。我们的目标是要建立起一个独立、健全的社会保障法律体系，所以加快社会保障的立法进程是首当其冲，也是社会保障未来发展的长期重任。