警察措施中的行政措施与刑事措施详解

1.行政措施与刑事措施

按照部门法的传统划分方式，警察措施可以被分为行政措施与刑事措施。警察措施中的行政措施，是指警察措施中基于行政法的授权而作出、由行政法所调整的措施；警察措施中的刑事措施，是指警察措施中基于刑法或刑事诉讼法的授权而作出、由刑法或刑事诉讼法所调整的措施。此种二分法对应的是传统的部门法划分，在警察领域则是警察行政法与警察刑事法的划分。此种划分在今天仍然具有非常重要的现实意义，因为我国的整个立法体系正是基于这样一种部门划分而建立的。《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》的边界，在今天仍然较为清晰。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。”此条规定是当前行政法与刑事诉讼法在司法实践中划分界限的最重要规定，也是行政措施与刑事措施二分的现实基础。

目前典型的警察行政措施包括《治安管理处罚法》中的警告、罚款、行政拘留、吊销许可证照、限期出境、驱逐出境、收缴、追缴（退还）、拍卖、责令监护人严加管教、保护性约束措施、调查、传唤、强制传唤、询问查证、要求被询问人自行书写、通知到公安机关提供证言、检查、鉴定、移送、决定暂缓执行等，《消防法》中的消防设计审核、消防验收、采取防火措施、消防安全检查、调动指挥专职消防队、赶赴火灾现场、救助遇险人员、排除险情、扑灭火灾、使用水源、截断电力、可燃气体和可燃液体的输送、限制用火用电、划定警戒区、实行局部交通管制、利用临近建筑物和有关设施、拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等，调动有关单位协助灭火救援、组织人员、调集所需物资支援灭火等，《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》中的增设、调换、更新限制性的道路交通信号、设置警示灯、警示标志或者安全防护设施、指挥交通、采取安全措施、疏导交通、组织抢救受伤人员、采取措施、尽快恢复交通、勘验、检查、收集证据、扣留事故车辆、检验、制作交通事故认定书、调解、施划停车泊位、设置人行横道、过街天桥或者过街地下通道、设置声响提示装置、开启示警灯和危险报警闪光灯、修建临时通道、封闭道路中断交通、设置警告标志和安全防护设施等，以及其他各种规范警察行政权运行的相关立法中所规定的措施。行政措施所引起的警察主体违法侵害相对人权益的情况，相对人可以通过行政复议、行政诉讼或国家赔偿等途径寻求救济，或依照特别法规定寻求其他救济。

典型的刑事措施则较为集中，包括《刑事诉讼法》中规定的保护措施、侦查、拘传、取保候审、监视居住、逮捕、责令遵守规定、传讯、拘留、讯问、录音或者录像、勘验、检查、强制检查、解剖、侦查实验、搜查、查封、扣押、鉴定、技术侦查、隐匿身份侦查、控制下交付、通缉，等等。这些措施由刑事诉讼法授权，也由刑事诉讼法所调整，如果其间出现警察主体违法侵害相对人权益的情况，相对人无法提起行政诉讼，只能依法请求国家赔偿或补偿，或依照特别法规定寻求其他救济。

一个可能引起争议的部分是《人民警察使用警械和武器条例》中规定的措施属于行政措施抑或刑事措施。笔者认为，《人民警察使用警械和武器条例》中规定的措施主要属于行政措施。这是因为区分行政措施与刑事措施的理论标志是部门法划分，但具有实际意义的决定性标志却是救济途径的不同。《人民警察使用警械和武器条例》中所规定的使用警械和武器的相关措施，从本质上来看，是警察行使行政权所采取的措施，其中大部分属于警察行使行政职权所采取的措施，仅有一小部分即刑拘、逮捕、讯问或追捕犯罪嫌疑人过程中使用警械或武器的措施在理论上可能属于刑事措施。不过，《刑事诉讼法》虽然有提及“追捕”，但却未明确对此进行授权；虽然对讯问、逮捕、刑事拘留等进行授权，却未对使用警械和武器作授权。换言之，如果在刑事诉讼过程中（尤其是侦查过程中）使用了警械和武器，这并非基于刑事诉讼法的授权，而是基于《人民警察使用警械和武器条例》的授权，并不应当排除在行政诉讼的受案范围之外。当然，实践中对“基于刑事诉讼法的授权”的解释可能有些宽泛，但这并不排除在严格的法理视角中，这些措施并不能算是基于刑事诉讼法的授权，仍应看作是行政措施。

2.武力措施与非武力措施

按照警察措施是否包含直接对人使用武力的内容，警察措施可以被分为武力措施与非武力措施。其中武力措施包括使用警械、使用武器、强制传唤、拘传、强制检查、带至公安机关继续盘问、逮捕、拘留等；非武力措施包括讯问、盘问、询问、勘验、取保候审、传唤、限期出境、交通指挥等。所有直接对人使用武力的措施，均需要专门的法律授权和严格的法律审查，而且一旦违法将触发《国家赔偿法》中规定的侵害人身权的赔偿，法律后果较为严厉。(www.xing528.com)

武力措施是警察措施中的一大特色，体现了警察执法的重要特性。从理论上看，武力措施必须接受比非武力措施更严格的限制与审查，但是我国法律规范对武力措施的规定较为简单。就以比较重要的警察使用武器或警械看，仅有《人民警察法》的原则性规定及一个行政法规（《人民警察使用警械和武器条例》）。1995年施行的《人民警察法》的规定极为简单，甚至没有就约束性警械和驱逐性警械等作出必要的区分；《人民警察使用警械和武器条例》的规定也并不十分精细，以至于民警使用武器的条件判断至今仍然在法律上并非十分清晰，在庆安枪击案等事件中引发过重要争议。[19]甚至法律对警械与武器都没有进行明确的界定，对于什么是警械、什么是武器、武器与警械如何区分，也没有清晰的法律标准，只有规范性文件给出过一些参考性的标准。《人民警察使用警械和武器条例》第3条规定：“本条例所称警械，是指人民警察按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械；所称武器，是指人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器。”这一规定采取的是列举方式，特种防暴枪和枪支的区别何在？《枪支管理法》所规定的“枪支”与《人民警察使用警械和武器条例》所规定的“枪支”范围是否不同？弹药除了手榴弹等典型的武器外，是否不能单独发挥作用的弹药也都能算作武器？大量的规定有待在法律层面进一步细化。此外，强制传唤、拘传、强制检查、约束等在法律上也只有非常简单的授权规定，这都是警察措施在法律上未尽规范、未尽成型的体现。即使是像带至公安机关继续盘问这样有比较明确专门规定的警察措施，其中可能包含的武力措施部分也是语焉不详，“带至”是否只能徒手带至？能否使用约束性警械？能否使用制服性警械？这些问题都有待进一步的规范。

非武力措施则不直接对人产生物理性的限制、攻击或杀伤，但由于警察措施的自身特点，一般会对人产生间接性的影响，或对物造成物理性的改变。前者例如讯问、盘问、询问、勘验、取保候审、传唤、限期出境、交通指挥等，后者例如设置各种标志、排除险情、截断电力、扑灭火灾等。其中，对物措施的规范性较之武力措施整体上要相对偏弱一些，许多措施留下了较大的裁量余地与判断余地，但均应遵守比例原则进行。

3.法律措施、混合措施与事实措施

按照警察措施是否包含法律性后果或事实性后果，警察措施可以被分为法律措施、混合措施与事实措施。法律措施是仅包含法律性后果的措施，常见于命令形式的警察措施中，如交通信号灯、消防设计审核、消防验收、限期出境等，这些措施可能会造成人或物的转移或改变，但并不是其直接作用的结果，而是因为措施生效促使其他主体作出相应的行为，或再由有关公权力主体的强制执行加以保障。与之相比，事实措施是仅包含事实性后果的措施，如扑灭火灾、勘验、追捕、盘问等，它们也可能在采取以后引起进一步的法律决定，但本身并不包含法律后果。

大部分警察措施是混合措施，既包括法律性后果，也包括事实性后果。警察措施最常见的法律性后果是限制人身自由，包括拘传、拘留、强制传唤、强制检查、继续盘问、驱逐出境等，均包含了对人身自由的限制；此外也有施加义务的警察措施，如调动专职消防队、指挥交通；有暂时中止合同履行的警察措施，如限制用电、截断电力；有征用或准征用性质的措施，对他人的财产权构成一定限制，如拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、使用水源，以及《人民警察法》第13条第2款规定的“优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物”等。这些措施的法律后果或许与命令、处罚、许可相比较为隐蔽，但仍然不可忽视。

除以上三种划分方式外，警察措施还可以作多种划分，如按照警察措施作用的对象，划分为对人措施与对物措施；按照警察措施的作出主体，区分为各部门的独立措施与多部门的联合措施；按照措施的效力持续时间，区分为临时性措施与持续性措施等，各有其法律意义。